黑龍江農地規模經營動因及影響因素分析

摘要:近年來，黑龍江省農民收入結構日益多元化，農村勞動力實現了較大規模轉移，傳統的家庭土地經營模式對黑龍江省現代農業發展的制約作用日顯突出。如何突破土地分散經營的瓶頸制約、發展規模經營，成為黑龍江省推進千億斤商品糧基地建設亟待研究的現實問題。黑龍江省推進土地規模經營既要制定規模經營的總體規劃，又要針對農民規模經營意愿不強烈、土地流轉不規范，農民權益無保障、土地規模經營融資難、機械化水平低等因素，采取相應的對策。

關鍵詞:農地規模;經營動因;整體規劃

中圖分類號:F301.3 文獻標識碼:B

改革開放30多年來，我國城市土地市場建設已經初具規模，而農村土地市場卻因土地權利制度體系存在結構性缺陷，農業比較利益低，相關配套制度不健全，農民對土地流轉缺乏動力等原因發展緩慢。在耕地資源不斷減少的今天，我國不能再像以往無限地擴大土地規模，實行大規模的粗放經營的生產方式，需要尋求一種新的經營模式來滿足現代農業的發展需求。根據我國農業的發展趨勢和所采取的方針和政策，土地規模經營是實現農業現代化的必由之路。隨著客觀條件的成熟，黑龍江應當主動打破分散、均田的小規模土地經營方式，推進農地規模經營，一方面可以提高和穩定全省糧食綜合生產能力;另一方面可以增加農民收入，促進生產要素優化組合，實現農業的可持續發展。

一、黑龍江推行農地規模經營的動因分析

1987年中央第一次明確提出在有條件的地方積極穩妥地推進土地適度規模經營，2005-2008年中央一號文件明確提出在確保土地承包經營權不變的情況下，在有條件的地方按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。2010年中央1號文件再一次提到加強土地承包經營權流轉管理和服務，健全流轉市場，在依法自愿有償流轉的基礎上發展多種形式的適度規模經營。

黑龍江省是我國重要的農產品生產基地和商品糧基地，基于國家規模經營的政策，發展連片規模經營將成為當地發展現代農業的有效途徑。黑龍江省發展農地規模經營主要在于以下兩方面:

(一)黑龍江省農地規模經營的根本動因

1.傳統的家庭土地經營模式對黑龍江省現代農業發展的制約作用日顯突出。黑龍江零散的一家一戶小規模經營與現代農業和大市場的矛盾日趨嚴峻，體現在農業生產上突出表現為:一是土地分散經營，難以發揮大型機械的作用，農業機械化程度偏低。二是農民科技素質不高，實施標準化生產能力不強，土地分散經營造成勞動生產率低。三是土地分散經營，阻礙了新技術、新品種的應用，致使單位土地資源產出能力低。家庭小規模經營帶來的負面影響一是制約了農民收入的增長，二是影響了全省農業結構的調整和農產品商品率的提高，由于家庭經營的整體規模偏小，導致農民進行產業結構調整的能力和愿望都很弱。因此，黑龍江省要提升農業經濟的發展水平，必須徹底改變農業生產的組織形式。規模經營既符合社會化大生產的需要，同時又符合黑龍江省生產組織形式創新的需要，無疑是解決黑龍江省農業經濟發展過程中這一矛盾的最佳選擇。

2.城鄉居民收入差距擴大，農民收入增速放緩，持續增收的難度。2007年，全省城鎮居民人均可支配收入達到10 245 元，比1980年增加了9 825元，增長23.4倍，年均增長12.6%;農村居民人均純收入4 132元，比1980年增加了3 924元，增長18.9倍，年均增長11.7%;城鎮居民人均可支配收入增量是農村居民人均純收入增量的2.5倍，年均增速相差0.9個百分點。1980年全省城鄉收入差為212元，2007年城鄉收入差達到6 113元，收入差距以年均13.3%的速度擴大。由統計數據可見，人均純收入無論是從總量上還是增長均速上，農村都落后于城鎮。從農民自身的收入增長情況來看，雖然較之以往有了明顯改善，但自2000年以后，城鄉居民收入差異系數始終高于0.5，2003年達到0.62，2006年為0.61，在居民收入上城鄉之間表現出明顯的二元經濟結構。2009年全省農民人均純收入雖然繼續增長，但增幅下降，特別是畜牧業收入出現負增長，農民持續增收的壓力越來越大，全省農民收入亟待提高的形勢越來越嚴峻。由此，要想實現糧食生產安全，促進農民收入增加，提高農業的市場競爭力，在黑龍江省迫切需要推進適宜其發展的農地規模經營。

(二)黑龍江省農地規模經營的直接動因

1.農民收入增長結構日益多元化，規模經營成為眾多農戶的意愿。從黑龍江省農民收入增長的主要構成看， 2005 年全省農民人均純收入3 221元，家庭經營收入2 363元，占人均純收入的73.3%，人均勞務收入464 元，占人均純收入的14.4%。2008 年全省農民人均純收入4 855 元，家庭經營收入3 163元，占人均純收入的65.1%，人均勞務收入917元，占人均純收入的18.9%。2008年與2005年相比，人均純收入增長了50%，家庭經營收入增長了 33.9%， 而人均勞務收入增長了97.6%，家庭經營收入占人均純收入的比例下降了23個百分點，而人均勞務收入增長了4.5個百分點。統計數據表明，黑龍江省農民增加收入越來越依賴于非農就業的工資性收入，兼業農戶開始涌現，放棄土地經營成為這部分農民的主觀意愿。

2.農村勞動力實現了較大規模的轉移，為黑龍江省土地規模經營創造了前提條件。農村勞動力轉移的速度和程度是推進土地規模經營的前提條件之一。目前，黑龍江省農村勞動力轉移的規模、速度增大，區域成多元化的趨勢。就全省而言，2000 年全省轉移農村勞動力125 萬人，2003 年轉移245萬人，占農村勞動力的49%，2004年全省轉移農村勞動力357萬人，2005年轉移402萬人， 2006 年轉移 451 萬人，轉移的勞動力已占農村富余勞動力總量的88%。2009年，全省農村勞動力轉移數量212.19萬人，農村勞動力轉移戶數80.17萬戶，占勞動力總數的23.19%。就地區而言，以黑龍江省阿城區為例，截止2009年，阿城區共有農村勞動力152 558人，共轉移農村勞動力105 392人。其中自發轉移59 461人、有組織轉移45 931人，其中政府組織轉移10 322人;實現勞務收入42 377.96萬元。由此可見，隨著農村富余勞動力向城鎮的轉移，農村出現了大量閑置土地，從而為土地規模經營提供了現實的發展空間。

3.農村土地承包經營權流轉速度加快，為黑龍江省發展土地規模經營提供了基礎條件。土地規模經營的前提條件是農村勞動力的機會成本提高，其主要受制因素就是土地流轉速度和集中程度。近年來，黑龍江省積極引導農民逐步實現土地從松散型流轉向緊密型流轉，從小面積、零散地塊流轉向集中、連片流轉，從低效益、低產出流轉向高效益、高產出流轉，從無序流轉向有序流轉，進而總結規模化經營方式，提高農業綜合生產能力，增加土地集中流轉后的產出效益，促進了土地規模經營和集約經營。據統計，截止2009年，全省農村土地承包經營權流轉面積達2 808萬畝，比上年增加了468萬畝，占全省農村耕地總面積的21.27%， 比全國平均的8.7% 高12.57個百分點，比上年的2 340萬畝增加468萬畝，增長20%。其中，農戶自行流轉面積2 049萬畝，占土地流轉總面積的72.97%;全省流轉出土地的農戶93.46萬戶，占全省農業總戶數的19.71 %;土地承包經營權流轉增加收入31.82億元，規模經營增加收入6.24億元。

4.農業服務體系日益健全，有利于黑龍江省土地規模經營的推進。近年來，隨著農村社會分工分業不斷深化，農戶家庭“小而全”、“兼業化”的經營格局被不斷打破，一些經營項目或生產環節逐步從家庭經營中分離出來，成長為專門為農業生產服務的產業或項目。農業生產服務社會化程度的提高，家庭經營內容日益精簡，為土地規模經營創造了條件。

二、黑龍江省農地規模經營的影響因素分析

(一)農民流轉土地的意愿不強

(1)當前農村土地在很大程度上擔負著農民的社會保障功能，農民收入中63%來自種植業，有不少農民將土地當成最可靠的生活依托和養老保障，因此多數農戶寧可粗放經營，也不愿將土地流轉出去。(2)一些城鎮及城郊附近的農民看到土地不斷增值及城市發展占地等，怕轉讓土地以后征用時會失去利益，即使自己無力經營，也不愿將土地轉讓。(3)當前國家推行農村費稅改革以來，惠農力度不斷加大，近年來種糧收益不斷提高，農民更加不愿放棄耕地，甚至外出務工農民也紛紛返鄉重新開始經營已流轉的土地。(4)承包期的延長又再次強化了農戶占有土地的強烈欲望，承包權的壟斷成為農地流轉的嚴重障礙，甚至使農地凝固化。(5)規模經營投入大，自然和市場風險較高，農民對規模經營主體的效益期望值較低，農民不愿流轉，農戶和其他經營主體參與規模經營的熱情也不高。

(二)土地流轉機制不健全，程序不規范

黑龍江省土地流轉目前主要表現為農戶的自發流轉和政府為推進產業化的指導性流轉，農民自發流轉比例偏高，土地流轉分散，流轉面積小、年限偏短，使得具有規模經營能力的經營主體無法投資，土地沒有規模效應，使流轉面臨公平與效率的兩難選擇。

1.黑龍江省農村土地流轉市場化運作機制還沒有完全建立起來，更未形成統一規范的土地流轉市場，嚴重制約農村土地流轉的有序進行。由于土地流轉信息的不完全和輻射面狹小，造成土地流轉對象與范圍選擇余地小，往往出現農戶有土地轉讓意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到出讓者的現象，導致供需雙方都存在較高的交易費用，影響土地流轉行為的產生。

2.流轉程序不規范，流轉隨意性大，流轉糾紛多。全省土地流轉尚未形成規范的流轉程序，流轉多為口頭約定，缺乏規范的文本，統一規范的具有法律效力的書面合同少。即使有書面協議，大多僅有租金、年限等關乎眼前利益的約定，流轉雙方權利、義務不明確，大多未經村委會審批或備案，沒有建立規范的土地檔案;忽視對長期可能出現糾紛的防范，留下矛盾隱患，導致日后的土地糾紛。此外，土地流轉發生糾紛處理難度大，缺乏相應的法律保障機制和多元化的法律救助手段。

(三)農村社會保障制度不健全

長期以來，黑龍江省農村社會保障的覆蓋面比較窄，而且層次低下、項目不全、社會化程度不高。農民普遍存在養老、失業、醫療無保障等問題。由此帶來的負面效應就是:農民為了給自己留一條退路，寧肯利用成本并不高的家庭輔助勞力粗放經營，也不愿輕易放棄土地承包權。因此，想讓這部分人轉讓土地承包經營權，必須弱化土地承包經營權所承載的社會保障功能，解決他們的生活、醫療、養老等社會保障問題。目前，新型農村合作醫療制度的實施有效解決了農民的醫療保障問題，農村最低生活保障制度讓農村最貧困農民的生活有了保障，養老保險則成了最大的問題。由于缺乏社會保障方面的政策，有意流轉的農民擔心流轉后失去生活來源，這就需要想辦法加以解決，一是制定總體規劃，設計一個便于今后與城鎮社保體系相銜接的、能按社會保障制度基本運行規律運作的方案。二是要統籌規劃，逐步完善農村勞動力的社會保障項目。

(四)配套政策滯后阻礙了農地規模經營

(1)我國現行法律阻礙農地流轉。雖然《農村土地承包法》對土地承包經營權流轉有一些具體規定，但是現有的法律規范仍然對土地承包經營權流轉存在諸多制約，不利于流轉市場的形成。如我國《農村土地承包法》第48 條的規定，“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府批準”。從規定可以看出，土地承包經營權在流轉時將那些是種田能手的非本集體經濟組織成員的受讓人排除在外，致使土地承包經營權不能進入真正意義上的市場自由流轉，最終必然阻礙土地承包經營權的流轉。(2)全省對農村土地規模經營與流轉只有粗線條的原則規定，缺乏明確具體的政策意見。一是缺乏金融扶持政策，使缺乏資金的農戶，即使有生產技能，流轉土地后，難以舉辦其他產業。二是缺乏促進土地流轉和規模經營的利益保障機制，影響土地流轉和規模經營。

(五)規模經營融資難制約了農地規模經營

農地規模經營的融資難是黑龍江省土地規模經營所面臨的普遍問題。目前，全省農業農村投入不足，資金短缺問題比較突出。農村現有金融產品少、擔保抵押難，貸款額度小、利率高、期限短，村鎮銀行等新型農村金融機構發展緩慢、覆蓋面小，還不能滿足農民生產生活和農村中小企業發展的需要。例如小額貸款最多1-5萬元，大額也不超過50萬元，這個貸款額度，僅能滿足一家一戶生產資金需要，很難培植大規模土地經營主體。目前，全省農村信用社的貸款月息在9厘左右，年利率10.8%，郵儲銀行1分3厘，年利率15.84%，遠超過城市居民貸款利率。由此可見，融資難阻礙了規模經營的推進。

三、推進黑龍江規模經營農地的建議

1.制定黑龍江省農地規模經營的整體發展規劃。針對土地規模經營存在的問題與矛盾，建議制定推進全省土地規模經營的整體發展規劃，細化農業生產結構與農業生產布局，著力于建立增加投入、確立主體、保障利益、規范操作、配套政策等方面的具體規劃。規劃的制定要以提高糧食產能和增加農民收入為目標，建立“政府引導、市場調節、農民自愿、依法有償”的土地流轉機制，科學配置農村土地資源，實現規模化、集約化發展。

2.建立農村勞動力轉移非農就業的載體和機制。農村勞動力轉移中穩定就業是關鍵，黑龍江省應制定勞動力轉移就業的具體政策，加強政府對農村勞動力的市場服務職能，對各地農村勞動力的培訓、就業等進行統一管理，綜合協調資金、資源的合理分配與有效使用，創造農民非農就業的載體和機制，加強勞務服務，不斷拓寬就業渠道，從而形成持續穩定的增收機制，確保土地經營權的長期流轉。

3.完善土地承包經營權的流轉機制。首先，政府應針對全省的具體情況，盡快出臺推進農村土地承包經營權流轉辦法或實施意見。各市、縣政府也應結合本地實際，制定提出切實可行、具有突破性和操作性的具體措施或實施細則，把土地流轉納入規范化、法制化軌道。其次，要加強農村土地承包經營權流轉的市場機制和服務體系建設，加強農村土地承包經營權流轉的規范化管理，減少由土地流轉帶來的土地糾紛。

4.建立城鄉統籌的多層次的農村社會保障體系。沒有健全的社會保障制度就不可能從根本上增強農民離土的安全感和規避市場風險的能力，農村土地市場發育的進程也將嚴重受阻。這些制約因素其本質在于規模經營進程中農民的權益難以保障，農民對土地規模經營的意愿不強，不愿放棄土地，推廣土地連片經營存在障礙。因此，要盡快建立多層次農村社會保障體系，包括農村最低生活保障、社會保險、大病救助、子女教育、農民工保護等等，逐步弱化土地的福利性和社會保險功能，為土地出讓者解決后顧之憂。

5.加大土地規模經營的財政和信貸支持力度。資金是農業生產中僅次于土地的第二大要素，資金逐利性質，注定是大量資金流出農業，而沒有資金流入農業，從而造成農業資金貧血，而實施規模經營需求大量的資金。因此，政府應加大財政支持力度，考慮設立專項資金，對全部轉出土地的農戶給予一定的補助，扶持他們進城務工創業;對于接受流轉土地、進行規模化經營、并能帶動農民增加收入的種養大戶、合作組織及企業給予財政支持。

6.健全金融系統，對農民規模經營實施有償信貸支持。金融機構要為在農村土地流轉中形成的專業大戶、家庭農林牧漁場、農民專業合作社和龍頭企業基地建設等提供信貸支持。各級政府可考慮出資或集資建立農業融資擔保公司;也可考慮建立農業生產經營大戶、專業合作社或企業以農民土地承包經營權向金融機構或社會進行融資的機制。

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(責任編輯:關立新)