新時期農村土地流轉中存在的問題與對策

摘要：為進一步解放和發展農村生產力，服務建設社會主義新農村的戰略全局，解決當前集體土地承包制中阻礙生產力發展的問題，必須根據實際情況的變化及時調整完善集體土地承包制，合理科學地配置土地資源，探索土地承包權的各種有效流轉形式。本文試圖運用經濟分析的方法對土地流轉的問題進行研究，從經濟學角度分析土地流轉過程中存在的問題，并提出了解決的辦法。

關鍵詞：土地流轉；經濟學分析；對策

中圖分類號：F301.24 文獻標識號：A 文章編號：1001—4942(2010)08—0117—03

土地是一個國家的重要生產資料和戰略資源。我國擁有幾千年的農業社會傳統，目前仍處在由農業國家向工業國家過渡時期，有8億多農民，農民的土地問題更是關系到國家安全與穩定的全局性問題。我國農村現行的土地制度是集體所有制，在經濟社會快速發展和社會主義新農村建設的新時期，原先對解放和發展農村生產力起到極大作用的土地家庭承包制，因經營規模小而散，農業生產效率不高，機械化水平低等缺點，已不能適應建設現代化農業的要求。大力發展適度規模經營，提高機械化水平和農業生產效率，是建設現代農業的必然要求；同時，新農村建設也要求積極探索土地承包權的各種有效流轉形式。

1 我國農村土地流轉的基本情況

集體土地所有制是我國土地所有制的一種形式。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；村民集體對集體土地具有完全權利。 2003年實施的《農村土地承包法》規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權，可以依法流轉。集體土地流轉有轉包、出租、互換、轉讓等多種方式。雖然本世紀初我國就有在穩定土地承包權的前提下推動土地流轉的政策，但是由于種種原因，土地流轉速度緩慢。

近年來，隨著農業勞動力的大規模轉移，農村土地低效利用、閑置或者撂荒現象嚴重，但并沒有順暢流轉，造成了耕地資源的浪費。據統計，目前全國流轉耕地約占承包耕地總面積的5％－6％，其中內地流轉耕地僅占承包耕地的1％－2％。從絕大多數地區來看，尤其是一些欠發達地區，土地流轉的速度遠遠滯后于農業勞動力向非農產業部門轉移的速度。現階段，我國的農業生產還是典型的小規模分散經營，土地經營規模太小，而且隨著農業人口的增長，農地有不斷被細分化的趨勢。這種土地的小規模經營格局必然形成一種惡性循環，導致農業重復投入和成本加大，農民被束縛在土地上，不利于農業勞動力的轉移和農民增加收入，阻礙了農地的進一步流轉。我國農業勞動力轉移的現狀和土地經營的特點都要求進一步促進土地流轉。逐步促進農村土地的有效流轉和農業勞動力的合理轉移，可以有效緩解當前人地關系極為緊張的局面。

從目前集體土地流轉的實踐來看，以轉包、托管和互換的形式居多，而租賃、人股、轉讓的較少，流轉范圍以本地集體經濟組織內部為主。轉讓、抵押、繼承等形式既保留了農地改革初期均分地權與家庭經營的特點，也符合市場經濟條件下的土地產權交易原則，提高了資源配置效率。租賃、拍賣等流轉形式是一種淡化農地所有權，符合現代農地制度變遷的制度安排，與發達國家土地使用權地位上升而所有權地位下降的趨勢相符。作為一種規模經營形式的“反租倒包”以經濟利益為唯一取向，有相對其他流轉形式更為嚴格的約束條件，盡管不具普遍適應的意義，但其在特定的區域(沿海經濟發達地區)取得了良好的成績。股份合作制是最具創新意義、能真正實現資源合理配置的流轉形式，但是必須以一定的經濟發展水平為前提。

2 土地流轉過程中存在的主要問題

2.1 虛化的土地流轉利益主體難以適應現代農業市場化的要求

我國農村的土地產權主體或其代理人模糊不清，使得土地流轉的利益主體被虛化，難以適應現代農業市場化的發展要求。

首先是農村土地的權屬邊界比較模糊。法律規定，目前農村的土地歸村“集體”所有，村民按戶承包土地，土地的經營權可以自由流轉，但其中土地歸“集體”所有的主體對象或其代理人不太明確。現實情況是社區經濟合作組織、居民自治組織、黨支部等都有可能成為土地的所有權主體，這就容易造成土地權屬邊界的模糊，從而產生權利的紛爭。

其次，土地的權益邊界由于地方政府、社區集體組織、村民小組甚至是地方家族勢力等方面的影響而變得模糊，而土地權屬邊界的模糊往往又成為各方主體爭奪利益的借口。

2.2分散的土地流轉形式難以適應現代農業規模化的要求

農業的規模化經營是土地流轉的主要目的，也是發展現代農業的重要途徑。盡管當前的土地流轉方式已呈現出多元化的特點，但調查顯示，80％以上的土地流轉都發生在小規模分散經營的農戶之間，這一層次的流轉往往由于土地經營效益低、家庭勞動力不足以及長期在外工作等被動原因，將土地流轉給還未面臨相同問題的親戚、朋友或鄰居。

2.3無序的土地流轉中介組織難以適應現代農業信息化的要求

土地流轉供求信息的高效與準確提供不僅對推進土地流轉意義十分重大，而且本身也是農業信息化的內在要求。正如前文所述，散戶之間的土地自發性流轉無法實現土地大規模、高效率地聚集，需要尋求“散戶一大戶”的土地流轉路徑。由于散戶和大戶之間在生產經營規模、效益和理念等方面存在很大差異，因此兩者的土地需求與供給信息很容易出現不對稱，由此會引發較高的土地流轉交易成本，使得“散戶一大戶”的土地流轉路徑很難有效形成。一方面，分散經營的農戶不可能為了出租或轉讓少量土地而主動尋找需要土地的陌生的大戶；另一方面，大戶對土地的需求數量通常比較大且要求連接成片，因此他們也不可能主動與每個農戶進行談判。

目前大部分地區還缺乏有序的土地流轉中介服務組織，這種情況的一個直接后果就是土地流轉的半徑受到限制。

2.4 落后的社會保障體系影響了土地流轉主體的積極性

我國的社會保障體系還未能覆蓋所有的農村地區，無法為那些將土地流轉出去的散戶提供充分社會保障。因此，當土地流轉的費用(租金)低于農戶的預期時，深受“土地是養老保障”這一傳統觀念影響的農戶，尤其是普通的小規模經營散戶，就有可能放棄土地流轉的計劃。

3 解決土地流轉問題的對策

3.1 讓農民具備離開土地后得以生存的物質基礎和本領

擴大農村勞動力轉移培訓(陽光工程)實施規模，開展農村勞動力職業技能培訓，提高農民整體素質，培養造就有文化、懂技術、會經營的新型農民，增強農民轉產、轉崗就業的能力。只有這樣，農民才能走出農村到城鎮發展，即使在農村也能擺脫傳統的農業生產模式，從事農產品深加工或養殖等行業，從而使農民從土地上解放出來，將土地流轉出去。

3.2引導農民解放思想。轉變觀念

目前，部分農戶在二、三產業已經有一定的發展基礎，并不再靠土地來維持生活，只是受小農意識強、思想觀念落后的影響，不愿將承包地流轉出去。對此，要積極啟發、引導農民樹立利潤與效益的觀念，在不違反國家規定的情況下，通過土地流轉實現土地利潤的最大化。

3.3為農民提供就業途徑與就業崗位

加快農村土地流轉的前提是轉出土地的農民有固定的非農就業崗位，有基本生活保障，沒有放棄土地的后顧之憂。據此，政府部門應鼓勵和支持符合產業政策的鄉鎮企業發展，完善小城鎮建設，開拓大中城市就業門路，有層次地引導農村富余勞動力進入非農領域。同時建立健全城鄉就業公共服務網絡，為外出務工農民提供法律政策咨詢、就業信息、就業指導和職業介紹。

3.4規范土地流轉程序。保障農民合法權益

《農村土地承包法》第33條規定：土地承包經營權流轉應當遵循自愿原則，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；第34條規定：土地承包經營權流轉的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。為進一步規范農村土地合理有序地流轉，凡進行土地流轉的農戶，甲、乙雙方必須簽訂書面合同，并由發包方備案。