從聯合國人權理事會看國際人權法的發展

摘要:人權理事會建章立制的一攬子方案的通過，標志著聯合國新的人權事務處理機構已經開始運行。人權理事會在地位、成員數目、職能和運行方式等問題上都對原來的人權委員會的做法進行了改革。但作為一個新的機構，人權委員會還需要不斷在實踐中完善，來適應人權事業的要求。

關鍵詞:人權理事會;人權委員會;人權保護機制

中圖分類號:D998.2 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)11-0228-02

作為國際人權法重要的組成部分的國際人權保護機制，主要可以分為兩個部分，一個是聯合國范圍內以《聯合國憲章》為基礎的保護人權的體系，另一個是在聯合國體系之外的以國際人權公約為基礎的體系。“以憲章為基礎的機制”最近進行了一項重大的改革——廢棄聯合國人權委員會，成立聯合國人權理事會。從人權理事會在2006年6月19日召開首次會議，到2007年6月19日在日內瓦通過關于人權理事會建章立制問題的一攬子方案(“主席案文”)，標志著一個全新的人權事務處理機構已經開始運作，并且在聯合國大會授權的期限內完成了搭建“主體結構”的使命，已經為國際人權事業的健康發展奠定了重要的基礎。

一、聯合國人權機構改革的必要性

(一)內在原因

聯合國是當今世界最大的普遍性國際組織，在其成立之日就把對人權和基本自由的尊重寫進了《聯合國憲章》，從而使人權問題由純各國內政問題進入國際法保護的范圍，與安全和發展一起作為聯合國設立的宗旨。但在二戰結束后的60多年間，世界形勢發生了極其深刻的變化，人權的重要地位相對下降，嚴重侵犯人權的事件時有發生，發達國家和發展中國家人權矛盾斗爭日趨嚴重，聯合國作為處理人權的核心，作為“適于協調當代人權活動的唯一組織”，在人權領域的作用和影響受到了損害。

客觀地說，聯合國在人權立法領域成績斐然，在其的領導下先后頒布了一系列人權保護的宣言、公約和議定書，涉及了人權保護的各個方面。但與之配套的人權保護機制在運行過程中產生了很多問題，特別是曾經在促進全世界政治、公民權利和經濟、社會、文化權利方面作出了有益工作的人權委員會，在工作中把人權問題泛政治化，把挑選審查對象的動機、關注的重點等與特定的政治目的相聯系，實施“雙重標準”，并且在處理一些嚴重侵犯人權事件的過程中沒能起到應起的作用，其執行任務的能力因信譽降低、專業精神減退而受到影響，偏離了促進人權發展的軌道。“一個新的人權理事會有助于克服與委員會有關的一些日益嚴重的問題，包括觀念問題和實質問題，并得以對聯合國政府間機制處理人權問題的實效進行徹底的重新評估。”

(二)外在原因

與聯合國人權保護機制存在的種種問題相比，以條約為基礎人權保護機制呈現出良好的發展態勢。目前，國際社會的普遍性國際人權公約主要有七個，即:《經濟、社會和文化權利國際公約》、《公民權利與政治權利國際公約》、《兒童權利公約》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或者有辱人格的待遇或處罰公約》和《保護所有遷徙工人及其家庭成員權利國際公約》，這七個公約均建立了執行公約的機構，即相應的人權委員會。因為這些機構對應的國際公約具有專門的領域，它們處理的人權問題也相對具有專業性，而且機構的人員是由以個人身份工作的人權專家組成的，保證了人員不受所屬國的干擾，專業地履行職責，相對來說政治性傾向較少。但是，因為條約機構的職權范圍僅局限于條約的締約國，對第三國沒有管轄權，其職權范圍不及“以憲章為基礎的機制”廣泛，所以不能取代后者的地位與作用，只能與后者配合使用。而且，這些機構雖然本身不是聯合國的機構，但也需要由聯合國部門提供行政支持，與聯合國人權機構有著密不可分的關系與交流。所以，聯合國人權機構的改革也將對這些委員會的工作起到良好的促進作用。

在紛繁復雜的全球形勢影響下，聯合國面臨的各種問題導致了已運行60年的人權委員會最終被人權理事會取代。

二、人權理事會對人權保護機構所作的改革

為了賦予人權問題更崇高的地位，讓人權符合其在《憲章》內所占的首要位置，克服人權委員會的弊端，人權理事會在很多方面都進行了革新。

1.人權理事會的地位得到提升。根據聯大第60/251號決議規定:“設立人權理事會，取代人權委員會，作為大會的附屬機關;大會將在五年后審查理事會的地位”。在決議里人權理事會被認定作為大會的附屬機構存在。這與安南秘書長最初設想的使之成為聯合國主要機構，由聯合國三大主要機構分別處理安全、發展和人權事務的設想有差距;但與人權委員會是經社理事會的職司機構相比，人權理事會的政治地位和行政地位得到了極大的提升，其權威性、代表性和執行能力都將得到加強。從理事會地位的變化可以看出國際社會民主化進程的加速，也反映出人權問題地位的提升。

2.對成員數目和構成方面都進行了調整。人權機構的規模進行了小幅度減少，由原來人權委員會的53個會員國減少到現在的47個會員國。成員國的數目多，能讓更多的國家了解和參與國際人權事業，幫助各國加強人權能力建設，但同時也是導致人權委員會工作效率低的重要原因，因此這次對成員數目的調整是力圖把人權理事會建立成一個“權力大、規模小的人權機構”以提高其工作效率。而47個席位的分配以公平的地域原則為基礎，非洲13(原15)席，亞洲13(原12)席，拉美和加勒比8(原11)席，西歐和其他國家7(原10)席，東歐國家6(原5席)席。在總數減少的情況下，糾正了人口數量最多的亞洲國家席位長期不足的情況，使發展中國家在人權領域的發言權得以增多。以上這兩大變化對人權理事會發揮保護人權的作用提供了堅實的組織保證。

3.對人權理事會賦予更廣泛的職能。在制度建設方面，理事會負責向聯合國大會提出關于如何發展人權領域的國際法的建議。在處理人權事務方面，賦予理事會處理各種侵犯人權的狀況，并提出建議的權利。在聯合國系統內外，人權理事會將肩負起與聯合國各機構及與各國政府、國際組織等協作促進將人權問題主流化任務，充當所有關于人權問題的專題對話的論壇。在審議制度方面，它創新地采用了“普遍定期審查機制(universal periodic review)”，這是指理事會將根據客觀和可靠的信息，以確保普遍、平等地對待并尊重所有國家的方式，并在相關國家充分參與及考慮其能力建設需要的基礎上，定期普遍地審查每個國家履行人權義務和承諾的情況。這是一項具體體現人權的普遍性和不可分割原則的制度。人權理事會所有的職責都向聯合國大會負責，每年向大會提交年度報告。

4.在運行方式上人權理事會也進行了一定的調整。理事會的工作會期延長，由人權委員會每年年初于日內瓦召開一次為期六周的全體會議變為一年三次會議，會期不少于十周，還可隨時根據情況召開緊急會議。由于會議次數的增加和會期的延長，將使人權理事會在工作上的時間更為充裕，為聯合國人權保護機制的順利運行提供時間上的支持。

三、人權理事會仍需解決的問題

人權理事會運行已經三年多了，成功實現了從人權委員會到理事會的過渡，而且具體的制度也已經確立下來，接下來的工作就是在實踐中檢驗這些制度的效果。而下面幾個問題對于人權理事會的前景是至關重要的。

1.如何處理與美國的關系?美國作為世界唯一的政治經濟超級大國，在人權理事會問題上的態度，因為與其要求相去甚遠，從開始的極力推動到后來的堅決反對，與世界上絕大多數國家的態度是背道而馳的。但要保證理事會在人權問題上具有更廣泛的代表性，提高理事會的性能，需要世界各國的參與。怎樣與美國合作，讓美國放棄利用人權干涉他國內政的做法，也成為共同促進國際人權事業發展的力量，是人權理事會面對的非常重要的問題。

2.怎樣保證機構按設想的軌道運行?人權機構的改革已經開始，但其能否在促進和保護人權方面發揮人們期待的作用還不確定。政治化和選擇性是原來的人權委員會的特征。人權理事會如何在今后的工作中排除“政治性因素”，確保建立公正、透明和可行的工作程序，來實現全人類在人權方面的共同意志和普遍價值，是評價此次聯合國人權結構改革成功與否的關鍵之一。

另外，如何與其他的人權機構配合?聯合國系統內部還有人權事務高級專員辦事處，外部還有各種人權條約機構。人權理事會如何協調好彼此之間的工作，互相支持與協作，都是需要仔細考慮的問題。

綜上所述，聯合國人權保護制度的發展狀況將影響聯合國人權保護機制的前途。這一制度是朝著一個更健康、更具有代表性的方向前進的，但還需要不斷地在實踐中發現問題并尋求解決之道，以使這一制度能夠進一步完善，為國際人權法的發展作出更大的貢獻。

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