我國行政立法監(jiān)督標準研究

摘要:行政立法是在第二次產業(yè)革命后，由于經濟的迅速發(fā)展、社會生活的巨大變化、國家職能發(fā)生巨變，作為政府干預的重要手段應運而生的。行政立法在發(fā)揮積極作用的同時，也出現(xiàn)了一些問題，如越權立法、立法沖突、部門利益傾向等。因此，有必要對行政立法活動進行監(jiān)督和控制。

關鍵詞:行政法;行政立法;監(jiān)督標準

中圖分類號:DF31 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)11-0213-02

一、行政立法及行政立法監(jiān)督的含義

關于行政立法，理論界已基本達成共識，即行政立法不是法律術語，而是一個學理概念，因學者探究角度不同而顯得龐雜。對行政立法的界定大致有以下幾種:第一種是從憲法所確立的立法權的意義上，將行政立法理解為最高國家權力機關制定行政法律的活動，它是相對刑事立法、民事立法或“經濟立法”而言的;第二種是從法律文件性質的意義上，將行政立法理解為國家權力機關和行政機關制定調整行政關系的法律、法規(guī)的活動，這一概念比前一概念的外延寬泛得多;第三種是從形式意義上，將行政立法理解為行政機關制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。

行政立法監(jiān)督，簡言之，就是對行政立法的監(jiān)督，是指有權主體依照法定的職權和程序，以國家強制力為保障，對行政立法活動實施的監(jiān)察和督促。主要有以下幾方面的特征:

第一，行政立法監(jiān)督對象的特定性。行政立法監(jiān)督的對象是行政立法活動，既有對行政立法活動過程的監(jiān)督，也有對行政立法活動結果的監(jiān)督。

第二，行政立法監(jiān)督主體的法定性。行政立法監(jiān)督權并非是一種普通的法律權力，而是一項極為重要的國家權力。這一特點決定了能夠行使行政立法監(jiān)督權的主體只能是法律規(guī)定的特定的有權主體。

第三，行政立法監(jiān)督標準的確定性。只有明確的監(jiān)督標準，才能使行政立法監(jiān)督落到實處?！读⒎ǚā返?7條即規(guī)定了對行政法規(guī)、行政規(guī)章的五項監(jiān)督標準。

第四，行政立法監(jiān)督職權的法定性。行政立法監(jiān)督權是由特定的監(jiān)督主體行使的國家權力。為保證實現(xiàn)行政立法監(jiān)督目的，首先行政立法監(jiān)督主體必須依據(jù)法律規(guī)定的權限實施監(jiān)督。行政立法監(jiān)督主體應當積極行使監(jiān)督權，并不得濫用監(jiān)督職權。

第五，行政立法監(jiān)督的程序性和系統(tǒng)性。行政立法監(jiān)督的程序是對行政立法監(jiān)督權的保障，也是對行政立法監(jiān)督權的限制。嚴格的程序性，可以最大限度地保障行政立法監(jiān)督權力行使的合法性和合理性。因此，行政立法監(jiān)督主體要依照一定的程序進行監(jiān)督。

第六，行政立法監(jiān)督具有強制性。行政立法監(jiān)督權只能由有權主體依法行使。非經憲法和法律規(guī)定，其他任何國家機關或個人均無權行使行政立法監(jiān)督權。

二、我國行政立法監(jiān)督標準的現(xiàn)狀

我國的行政立法監(jiān)督標準主要體現(xiàn)在《憲法》和《立法法》的規(guī)定中?？梢哉f，在《立法法》出臺之前，我國《憲法》都是從行政立法監(jiān)督主體的角度間接體現(xiàn)了監(jiān)督標準，并未直接作出規(guī)定。如《憲法》第67條、第89條、第108條的內容顯然都是在闡述各國家機關的職權，但從中我們不難發(fā)現(xiàn)監(jiān)督標準的痕跡，如:與憲法、法律相抵觸，不適當，等等。孤立地看《憲法》這些規(guī)定，其本身并無不妥，但畢竟《憲法》屬于一個綱領性的法律文件，它不可能詳細地規(guī)定每一個問題，2000年公布實施的《立法法》恰恰彌補了這一不足。根據(jù)《立法法》第87條規(guī)定:法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關機關依照本法第88條規(guī)定的權限予以改變或者撤銷:(一)超越權限的;(二)下位法違反上位法規(guī)定的;(三)規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規(guī)定的;(四)規(guī)章的規(guī)定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的;(五)違背法定程序的。依照此條規(guī)定，我國的行政立法監(jiān)督標準主要有五項，以行政立法監(jiān)督的對象為依據(jù)，可將這五項監(jiān)督標準劃分為兩大類:

(一)行政立法過程的監(jiān)督標準

1.越權的監(jiān)督標準

就行政立法而言，越權應包含兩層含義:一是指享有行政立法權的主體超越了自身的行政管理權限范圍制定行政法規(guī)或規(guī)章。二是行政立法權主體違反了“法律保留”原則，涉足了只能制定法律的事項。

2.違反法定程序的監(jiān)督標準

此項標準既適用于行政法規(guī)，也適用于行政規(guī)章。嚴格的立法程序是正確進行行政立法的有效保障。按照立法程序進行立法，既能防止受領導者個人意志的影響，又可使立法程序規(guī)范化。一般而言，如果遵循程序正義，則其結果也是正義的。

這條標準在適用過程中，應注意:“違反法定程序”中的“法”字應作廣義理解， 因為我國目前直接由法律規(guī)定的行政立法程序主要有聽取意見程序、備案審查程序，而且聽取意見程序也只是原則性規(guī)定，到底何種具體情形適用聽取意見程序，尤其是召開論證會、聽證會、座談會，還需要行政立法本身來確定。例如，《立法法》關于規(guī)章的制定程序直接指明由國務院規(guī)定，甚至是行政法規(guī)的聽取意見程序，《立法法》第58條只是原則規(guī)定?！读⒎ǚā返囊?guī)定要落實、要有可操作性，就需要行政法規(guī)自身規(guī)定聽取意見程序的細節(jié)。因此，國務院在2001年11月才會連續(xù)發(fā)布兩個行政法規(guī)，分別規(guī)定了行政法規(guī)和規(guī)章的聽取意見程序。有關行政立法的程序，法律規(guī)定如此之少，要是違反法定程序成為行政機關立法時的一道緊箍咒，應該對違反法定程序的“法”字作擴大解釋。否則這一規(guī)定，對行政立法機關就起不到作用。

(二)行政立法結果的監(jiān)督標準

1.違憲、違法的監(jiān)督標準

這項標準體現(xiàn)在下位法違反上位法，這主要是從行政立法的內容上(也應包括是否違反上位法的目的、意圖、原則)規(guī)定的監(jiān)督標準，這項標準既適用于行政法規(guī)，也適用于行政規(guī)章。它應包括兩層含義:

第一，行政立法的內容不得違憲。我國《立法法》第78條規(guī)定，憲法具有最高的法律效力，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章同憲法相抵觸的規(guī)定無效。因此，無論是行政法規(guī)還是行政規(guī)章均不得違反憲法，不得與憲法相抵觸。

第二，行政立法不得與憲法以外的上位法相抵觸。我國《立法法》第79條、第80條的規(guī)定，行政法規(guī)不得違反法律;部門規(guī)章不得違反法律、行政法規(guī);地方政府規(guī)章不得違反法律、行政法規(guī)、本行政區(qū)域地方性法規(guī);較大的市的政府規(guī)章不得違反法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、所屬的省級政府規(guī)章。在行政立法的制定過程中，一定要嚴格遵循此項標準，如果違反上位法規(guī)定，與上位法內容相抵觸的，其相抵觸無效。

具體表現(xiàn)為:一是上位法對某一事項的適用范圍已經作出規(guī)定的，下位法加以擴充或限制;二是上位法允許或者禁止的事項，下位法作出相反的規(guī)定;三是上位法規(guī)定了某行政行為的種類、幅度的，下位法擴大了行為的種類和幅度;四是上位法對行政主體有明確規(guī)定的，下位法加以變更。

2.同位沖突的監(jiān)督標準

這項標準適用于行政規(guī)章。同位沖突主要指規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致。行政規(guī)章之間不一致，可能發(fā)生在部門規(guī)章之間，也可能發(fā)生在地方政府規(guī)章和部門規(guī)章之間。從不一致的內容上說，可能是關于管轄部門的規(guī)定不一致，也可能是管理事項的規(guī)定不一致。在行政規(guī)章的橫向結構中，不相隸屬的行政規(guī)章之間也必須協(xié)調一致，而不能相互沖突。這就要求各行政規(guī)章的制定主體必須嚴格在自己的權限范圍內活動，不得越權制定有關行政規(guī)章。對于權限不明或者權限交叉的，要與有關機關或共同的上級機關協(xié)調一致，取得共識。

3.不適當?shù)谋O(jiān)督標準

這項標準適用于行政規(guī)章。此處的“不適當”應排除前述第(二)、(三)項的標準，而是就某一規(guī)章的自身規(guī)定來說，就是不適當?shù)?。在行政法領域，判斷規(guī)章的規(guī)定是否適當，可以理解為規(guī)章的規(guī)定是否合理。這條標準要求在制定規(guī)章時，其內容要符合下列要求:第一，正當性。行政規(guī)章的制定主體在主觀上必須出于正當?shù)膭訖C，在客觀上必須符合正當?shù)哪康?第二，平衡性。制定行政規(guī)章必須注意權利與義務、個人受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡;第三，情理性。制定行政規(guī)章必須符合客觀規(guī)律，合乎情理，不能要求行政相對人承擔其無法履行或者違背情理的義務。也就是說，規(guī)章的內容必須符合法律目的、必須具有合理的動機、必須考慮相關因素、必須符合公正原則。同時，在行政規(guī)章的制定過程中，也不能各自為政，搞部門壟斷主義和地方保護主義。

三、我國行政立法監(jiān)督標準的評價及完善

上述《立法法》是從行政立法的效力、權限范圍、遵循的程序幾方面來規(guī)定行政立法監(jiān)督標準的，規(guī)定本是合乎邏輯的，但個別監(jiān)督標準缺乏可操作性，具體表現(xiàn)為:

1.關于同級地方性法規(guī)與政府規(guī)章的立法權限范圍不明確。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，地方政府規(guī)章不得規(guī)定應屬于同級權力機關立法的事項，否則構成“超越權限”。而《立法法》第64條、第73條只作了原則性的規(guī)定，在實際操作中難以把握，事實上造成對超越同級權力機關立法權限的地方政府規(guī)章難以實施有效的監(jiān)督。

2.關于國務院行政法規(guī)以外的決定、命令是否是地方政府規(guī)章的制定依據(jù)不明確。國務院作為國家最高行政機關，統(tǒng)一領導地方各級行政機關，其發(fā)布的規(guī)范性文件對下級行政機關都具有約束力。但是，根據(jù)《地方人大和地方人民政府組織法》第60條和《立法法》第73條的規(guī)定，地方政府規(guī)章的制定依據(jù)是法律、行政法規(guī)和相應的省級地方性法規(guī)。這是否意味著地方政府規(guī)章與國務院的決定、命令就同一事項規(guī)定不一致也不算是“違反上位法”。

3.審查規(guī)章內容的“不適當”標準不明確。如果行政規(guī)章在內容上照搬、照抄上位法，以及事事都用立法的手段去規(guī)制，侵犯行政規(guī)范、市場機制、行業(yè)自律、習慣規(guī)則、道德規(guī)范等的調控范圍，是否應作為“不適當”而被改變或撤銷。

參考文獻:

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