“烏昌一體化”過程中烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)耕地保護(hù)中的農(nóng)戶利益補(bǔ)償問題的理論性分析

摘要:耕地保護(hù)問題是關(guān)系到我國(guó)生存與發(fā)展的一個(gè)根本問題。以烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)的農(nóng)戶利益補(bǔ)償為研究視角，試圖從理論上發(fā)現(xiàn)耕地保護(hù)中農(nóng)戶利益的損失問題，并采取補(bǔ)償對(duì)策，以調(diào)動(dòng)農(nóng)戶對(duì)耕地保護(hù)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)耕地資源的可持續(xù)利用。

關(guān)鍵詞:耕地保護(hù);利益補(bǔ)償;社

在生態(tài)脆弱的烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)保護(hù)耕地勢(shì)必制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展則又要占用大量耕地，在這里，耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展便成了一對(duì)“冤家對(duì)頭”。然而，通過對(duì)烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶進(jìn)行合理有效補(bǔ)償，一方面，既有利于增強(qiáng)農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，也有利于提高耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)能力;另一方面，可以促使該地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向土地節(jié)約型和集約型方向發(fā)展。

一、烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)耕地保護(hù)中農(nóng)戶利益補(bǔ)償問題的重要性

對(duì)農(nóng)戶利益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膶?shí)際意義主要有:

第一，烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)是天山北坡經(jīng)濟(jì)帶的中心區(qū)域，在烏魯木齊這個(gè)國(guó)際大都市的帶動(dòng)下，該地區(qū)的人口增長(zhǎng)、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全疆其他地區(qū)，因而需要占用大量耕地。而且，目前實(shí)施的烏昌經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略勢(shì)必會(huì)對(duì)烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)生更大的生態(tài)影響，使人地矛盾日益嚴(yán)重，水污染、大氣污染等問題日益突出，生態(tài)安全將面臨前所未有的巨大壓力。同時(shí)又由于比較利益的差異等原因，導(dǎo)致耕地用途的轉(zhuǎn)移和耕地的不可持續(xù)利用，對(duì)新疆的糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定也構(gòu)成了潛在的威脅。

第二，對(duì)烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶進(jìn)行合理有效補(bǔ)償，一方面將有利于增強(qiáng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性，另一方面也有利于提高耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)能力。它是烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)現(xiàn)糧食安全、生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略性措施。

第三，對(duì)農(nóng)戶保護(hù)耕地進(jìn)行補(bǔ)償，既有益于保護(hù)耕地，也是解決三農(nóng)問題的重要突破口，同時(shí)，也是新疆和烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)乃至西部地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)中的重要內(nèi)容。政府和農(nóng)戶都成為耕地保護(hù)的主體，將促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，乃至區(qū)域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

第四，在公共管理領(lǐng)域，合理的政策導(dǎo)向、執(zhí)行和監(jiān)督是保護(hù)好該區(qū)域的耕地，確保新疆生態(tài)健康與糧食安全的關(guān)鍵。在此前提下，建議政府出臺(tái)相關(guān)政策，更加有效地保護(hù)好新疆現(xiàn)有的耕地，使社會(huì)目標(biāo)和個(gè)體目標(biāo)相一致，追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的有效性和生態(tài)安全性。

對(duì)農(nóng)戶利益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)睦碚撘饬x主要有:

首先，對(duì)農(nóng)戶利益進(jìn)行補(bǔ)償是新疆和西部地區(qū)甚至全國(guó)保護(hù)耕地的新觀念，通過補(bǔ)償體系構(gòu)建，為我國(guó)耕地保護(hù)研究提供一個(gè)有效的思路。

其次，改變以客體為主線的研究思路為以主體利益為研究主線進(jìn)行補(bǔ)償問題的研究，將豐富補(bǔ)償理論，完善我國(guó)的補(bǔ)償制度。

二、烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)耕地保護(hù)中農(nóng)戶利益補(bǔ)償?shù)幕緲?gòu)架

(一)補(bǔ)償?shù)脑瓌t

對(duì)烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)的農(nóng)戶利益進(jìn)行補(bǔ)償，是耕地資源可持續(xù)利用的激勵(lì)手段，應(yīng)該遵循以下幾個(gè)主要的原則。第一，公平與效率相結(jié)合。耕地資源可持續(xù)利用關(guān)系烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的公共利益，關(guān)系著區(qū)域的公平、工農(nóng)間的公平，因此補(bǔ)償機(jī)制必須要體現(xiàn)公平的原則。同時(shí)，制定的補(bǔ)償措施必須能夠?qū)?lì)的客體起明顯的激勵(lì)和約束作用，產(chǎn)生社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。第二，市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制相結(jié)合。由于意識(shí)滯后帶來的“非理性”、土地供給的有限性等因素的存在，市場(chǎng)在耕地資源配置中存在失靈的現(xiàn)象。這為政府的介入提供了必要性。政府應(yīng)在對(duì)耕地保護(hù)、實(shí)現(xiàn)土地資源配置效率方面發(fā)揮重要的作用。第三，規(guī)范性與靈活性相結(jié)合。應(yīng)該結(jié)合耕地保護(hù)政策制度、農(nóng)業(yè)政策制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策等方面建立對(duì)農(nóng)戶的利益補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性體系，使得農(nóng)戶的利益補(bǔ)償有制度規(guī)范，從制度層面得到承認(rèn)和保護(hù)。同時(shí)，要考慮烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的地區(qū)差異性，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)姆绞綉?yīng)該有所差異。第四，可操作性。對(duì)農(nóng)戶利益的補(bǔ)償機(jī)制要嚴(yán)密，能被激勵(lì)客體接受，有操作性。

(二)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

耕地保護(hù)中烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)農(nóng)戶利益補(bǔ)償?shù)臄?shù)額或程度，對(duì)農(nóng)戶有重要的影響力和公平的暗示。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)包括定性和定量?jī)蓚€(gè)方面。對(duì)于不同的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償情況和補(bǔ)償?shù)貐^(qū)，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)會(huì)有所不同。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵在于補(bǔ)償依據(jù)的選取和農(nóng)戶的利益損益程度的確定。不同的補(bǔ)償模式，采取的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。對(duì)于征地補(bǔ)償模式，其補(bǔ)償多以被征土地和相關(guān)資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格為主要參考標(biāo)準(zhǔn)，不同的只是市場(chǎng)價(jià)格的計(jì)算時(shí)間。應(yīng)該在全面評(píng)估耕地的價(jià)值的前提下，適當(dāng)提高耕地占用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)償模式，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定需要綜合參照國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)保護(hù)價(jià)格。對(duì)于生態(tài)退耕補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著退耕的類型、當(dāng)?shù)氐纳钏胶托柰烁母厍闆r而定。對(duì)于自然災(zāi)毀補(bǔ)償模式，其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照耕地災(zāi)毀的面積、原耕地的生產(chǎn)情況和當(dāng)?shù)氐纳钏蕉_定。

(三)補(bǔ)償?shù)姆绞?/p>

補(bǔ)償主要分為政策制度補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、資金補(bǔ)償和精神補(bǔ)償?shù)人姆N方式。第一是制度政策補(bǔ)償方式。制度政策補(bǔ)償是對(duì)農(nóng)戶的權(quán)益和機(jī)會(huì)的補(bǔ)償。制度補(bǔ)償中，土地制度是基礎(chǔ)，耕地資源的產(chǎn)權(quán)制度是關(guān)鍵。政策補(bǔ)償，即依據(jù)針對(duì)農(nóng)戶利益的各項(xiàng)優(yōu)惠政策的補(bǔ)償，包括補(bǔ)貼政策、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策等。第二是實(shí)物補(bǔ)償方式。補(bǔ)償者運(yùn)用物質(zhì)、勞力和土地等進(jìn)行補(bǔ)償，解決受償者部分的生產(chǎn)和生活要素，改善受償者的生活狀況，增強(qiáng)受償者的生產(chǎn)能力。實(shí)物補(bǔ)償有利于提高物質(zhì)使用效率。對(duì)于征地補(bǔ)償方式采取的物資補(bǔ)償方式有，土地入股補(bǔ)償、留地安置補(bǔ)償、土地債券補(bǔ)償、替代地補(bǔ)償?shù)取５谌琴Y金補(bǔ)償方式。資金補(bǔ)償是最常見的補(bǔ)償方式，也是最迫切急、需的補(bǔ)償方式。資金補(bǔ)償常見的方式有:補(bǔ)償金、減免稅收、信用擔(dān)保的貸款、補(bǔ)貼等。通過資金的補(bǔ)償?shù)闹苯佑绊懙睫r(nóng)戶的收入。

三、農(nóng)戶利益補(bǔ)償?shù)哪Ｊ綐?gòu)建

對(duì)烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)耕地保護(hù)的農(nóng)戶進(jìn)行的利益補(bǔ)償分為四種模式，即征地(耕地)補(bǔ)償模式、結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)償模式、生態(tài)退耕補(bǔ)償模式、自然災(zāi)害補(bǔ)償模式。這四種模式互為一體，體現(xiàn)農(nóng)戶耕地的面積變化可能面臨的四種驅(qū)動(dòng)力。耕地保護(hù)包括數(shù)量和質(zhì)量的保護(hù)。其中，數(shù)量保護(hù)是基礎(chǔ)，質(zhì)量保障是關(guān)鍵。就大部分農(nóng)戶來說，一定的耕地?cái)?shù)量是其生存和基本權(quán)利的保障，一定生產(chǎn)能力的耕地是其生活水平提高的保障。四種補(bǔ)償模式下成本形態(tài)及補(bǔ)償流向分析見表1。

四、 “烏昌一體化”過程中對(duì)農(nóng)戶利益進(jìn)行補(bǔ)償所采取的措施

(一)經(jīng)濟(jì)措施

烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)對(duì)農(nóng)戶利益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)措施，關(guān)鍵是要使補(bǔ)償活動(dòng)市場(chǎng)化，使補(bǔ)償成為市場(chǎng)性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。建立補(bǔ)償活動(dòng)的市場(chǎng)、補(bǔ)償市場(chǎng)體系、補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制，讓補(bǔ)償活動(dòng)在市場(chǎng)中順利運(yùn)行。使補(bǔ)償與補(bǔ)償相關(guān)者的“權(quán)、責(zé)、利”相結(jié)合，與其長(zhǎng)期穩(wěn)定利益結(jié)合，迫使補(bǔ)償相關(guān)者自始至終關(guān)注補(bǔ)償?shù)男屎陀猛荆蛊洳粩鄤?chuàng)新，運(yùn)用合理的補(bǔ)償方式來提高補(bǔ)償效率。第一是積極培育地產(chǎn)市場(chǎng)，加強(qiáng)地價(jià)評(píng)估，尤其是農(nóng)用地?fù)p益評(píng)估。第二是要設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，完善我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度，保障失地(耕地)農(nóng)民的利益。第三是要補(bǔ)償資金籌集的多渠道化。針對(duì)不同的補(bǔ)償?shù)哪Ｊ剑捎貌煌馁Y金籌集方式。在市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制雙重作用下，資金的籌建需要采用委托性和直接性兩種渠道。

(二)法律措施

要在烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)加強(qiáng)耕地保護(hù)，必須要加強(qiáng)相關(guān)的法律建設(shè)。有關(guān)農(nóng)戶利益補(bǔ)償?shù)姆尚砸?guī)定，有利于耕地保護(hù)法的細(xì)化和具體化，也有利于促進(jìn)耕地保護(hù)過程各個(gè)利益主體之間和諧。其法律性規(guī)定包括規(guī)范的補(bǔ)償程序、明確的補(bǔ)償主體、補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)和權(quán)利等方面。

(三)行政組織措施

必須要完善耕地保護(hù)中的各項(xiàng)行政工作，特別要加強(qiáng)國(guó)土資源部門的各項(xiàng)行政工作。針對(duì)耕地保護(hù)中的利益補(bǔ)償，要有嚴(yán)格規(guī)范的信息反饋程序，確保農(nóng)戶的利益補(bǔ)償意愿得到暢通表達(dá)和損失利益的有效補(bǔ)償。耕地保護(hù)是一項(xiàng)歷史性的巨大系統(tǒng)工程，涉及到各個(gè)行業(yè)、各類眾多的利益主體，而且事關(guān)吃飯和發(fā)展的問題，因此，需要一個(gè)強(qiáng)有力而且擅長(zhǎng)業(yè)務(wù)的專門的組織機(jī)構(gòu)來把握耕地變化規(guī)律，協(xié)調(diào)耕地保護(hù)的利益主體，開展政策研究和各項(xiàng)行政工作。

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