對我國中央銀行經理國庫改革與發展的思考

摘要:國庫作為國家經濟管理工作的有機組成部分，隨著社會經濟體制和運行模式的轉變，特別是財政金融體制改革的不斷深化，其職能、作用、管理方式和運作的特點也必將發生相應的變化。當前，隨著社會主義市場經濟的發展和財稅金融體制改革的不斷深化，國庫工作的挑戰與機遇并存。原有體制下的國庫職能已不能適應現有的要求，對此，應借鑒國外先進管理經驗，賦予國庫管理的職能，并對預算管理體制進行合理的制度安排，構建適合我國國情的現代國庫管理系統。

關鍵詞:中央銀行;現代國庫;經理國庫;改革;管理

中圖分類號:F812.2 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)11-0159-03

一、現代國庫的職能定位和基本特征

國庫職能因國因時而異。現代國庫已經由傳統的政府資產保管者轉變為公共財政的概念，其職能涵蓋政府收入、負債以及公共支出的全部內容。目前，國際上對國庫職能的定位，一般采用國際貨幣基金組織 (IMF)的定義，即國庫不單是指辦理預算收入的收納、劃分、留解和庫款支撥的專門機構，更重要的是指代表政府控制預算執行、保管政府資產和負債的一系列管理職能。國際貨幣基金組織的這一定義，從本質上將現代國庫管理制度與傳統意義上的國庫區別開來，賦予了現代國庫管理更為豐富的內涵。主要體現為:第一，國庫是受政府委托、代表政府履行職能的一種體現;第二，國庫不是簡單意義上的國庫資金收支操作，而是一系列管理職能的集中體現;第三，國庫重在控制預算執行，要保證財政資金收支嚴格按照部門預算規定執行;第四，國庫要對政府資產和負債實施管理，要提高政府資產和負債的管理效率。國庫職能定位的上述四方面內涵，代表著當前各國現代國庫管理的發展方向。也是豐富與完善現代國庫職能的基礎。

基于現代國庫重在“管理”的職能定位。 國際上又將現代國庫管理制度稱為“國庫單一賬戶制度(TSA)”，美國稱為“合并資金賬戶”制度。不管具體名稱如何從主要內容上看，現代國庫管理制度是以國庫單一賬戶為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要方式的財政資金管理制度，主要包括國庫集中收付制度、政府采購制度、國債與國庫現金管理制度三個組成部分。

對現代國庫管理制度的基本特征，國際上基本形成了共識，這就是以國際貨幣基金組織為代表的標準，即效益、透明、監控。所謂效益，是指提高財政資金效益和運行效率。主要體現在三個方面:一是通過制度設計，簡化資金收付流程，減少資金收付中間環節，提高財政資金入庫效率和支付效率。二是通過高效管理國庫現金流量，使國庫資金保值增值，提高國庫資金使用效益。三是通過國庫資金調度與短期國債發行的有機結合，降低國債籌資成本， 提高國債發行效益。所謂透明，就是提高透明度，政府財政收支活動向納稅人、社會公眾透明。政府是受全體納稅人委托管理政府資產和資源部門，因此政府有責任向納稅人披露履行受托責任情況。包括政府資產負債等財務狀況、政府運營情況和宏觀經濟運行情況。所謂監控，是指對預算執行進行控制和監督。通過制度設計和利用現代信息網絡系統，對所有財政資金的收付活動進行動態監控，對違規或不規范操作進行及時核查處理，強化預算執行，保證財政資金支付使用的安全性、規范性和有效性。

二、我國中央銀行經理國庫面臨的機遇和挑戰

(一)傳統意義上以“庫藏管理”為中心職能已經不能適應加強國庫管理的需要

從法規層面來看，《國庫金庫條例》與《中華人民共和國預算法實施條例》對國庫的定義及職責規定基本相同，說明我們對國庫職能的認識長期停留在預算的收支及一些簡單的管理職能上，僅僅是對財政收支進行會計核算的機構，扮演著政府財產的保管者和出納員的角色。而不具備預算的計劃和控制職能。中央銀行國庫部門對預算編制情況不了解，對編制后的預算方案亦知之不多，難以對預算的執行實施有效控制。資金收納未涵蓋預算外部分，國庫資金不能真實反映政府的全部財力。盡管實行了相應的變革，但因諸多經濟關系尚未理順，財政分配制度不統一、不規范，很難形成與加強財政管理所配套的體制環境和基礎性條件。隨著經濟的發展，特別是市場經濟的發展，市場失靈的領域不斷顯現，導致政府職能的日益復雜化和財政職能的急劇擴張，尤其是在膨脹性財政政策的直接作用下，這種傳統意義上以“庫藏管理”為中心的國家金庫制已經不能適應加強國庫管理的需要，逐漸暴露出國庫功能單一且薄弱、僅僅履行為政府提供的銀行業務單一服務職能等問題。

(二)財政國庫和央行國庫存在著與激勵不相容相關的問題

在國庫制度的委托代理關系中，財政部門與中央銀行國庫既有目標相一致的地方，也有不盡相同之處。從總體上說，財政部門和中央銀行都在國務院領導下展開工作，兩者之間的長遠目標、根本利益是一致的。但是，在具體操作層面，兩者之間也存在著與激勵不相容相關的問題。一是國庫管理機構的職能定位尚未達到完全合理。從目前來看，財政國庫和央行國庫都沒有成為類似西方國家的具有完善的預算控制職能的國庫管理機構，業務分工不清和職責重疊的問題始終沒有解決。二是央行國庫與財政國庫信息不對稱。從某種意義上看，財政部門與中央銀行之間存在委托代理關系。然而，由于職能劃分的不明確以及制度設計的不合理，國庫體系的功能并未得到充分重視和發揮。雖然經過了近幾年的國庫制度改革試點，但在財政部門與中央銀行之間還未針對國庫管理建起一套有效的溝通和協調機制。事實上，在兩個部門之間，由于信息不對稱等因素所導致的委托代理失效，不但財政部門往往不能充分了解國庫部門的信息，而且國庫部門對財政運行的信息也不能充分掌握，使得預算執行情況與國庫收支不吻合的情況時有發生，直接影響到國庫應有的反映功能。三是財政國庫與央行國庫運行中的目標存在差異。財政部門視角下的國庫，既是政府預算執行體系中的重要組成部分，也是整個財政資金運行中的重要環節;既是從源頭上遏制腐敗的有效制度，也是提高各政府部門執政能力的積極手段;既是實現政府資金運行效率的重要制度，又是保障政府資金安全的關鍵措施。財政部門需要國庫在確保財政資金收支的規范、高效、安全、及時、準確上提供積極的制度保障。而央行國庫作為人民銀行的內設部門，在運行上需要充分考慮貨幣政策需要，由于在政策目標的協調方面缺乏有效的協調機制，導致貨幣政策和財政政策目標在國庫這一關鍵點上的結合較為松散。從某種意義上說，在對財政資金的管理上，中央銀行管轄下的國庫可能更容易注重于對庫存資金的安排運用，注重于對財政閑置資金頭寸的管理。這與財政部門所關注的重點也是有所不同的。

(三)中央銀行經理國庫業務能力與發展的要求存在一定的差異

隨著我國公共財政體制建設的不斷推進，國庫在加強政府資產中的現金管理、控制財政資金收支、推行政府融資政策、實施國債發行和管理、參與財政管理信息系統運作等方面，都發揮著越來越重要的作用，但是目前的國庫在業務處理能力和手段存在較大的差距。一是管理信息系統落后，難以實現對國庫資金的實時監控。二是在對進出國庫財政資金的審核中，國庫部門常常會遇到因制度、信息等原因而導致的困難，形成財政資金管理上的職能缺位。三是隨著我國財政體制的演化，現行資金結算方式還不能適應“省管縣”、財政集中支付改革等財政體制改革的需要。四是國庫部門人員數量和素質落后于國庫業務發展的需要。五是現金管理水平較低，國庫資金未做到最大限度保值增值。

三、對我國中央銀行經理國庫的戰略思考

(一)豐富經理國庫的內涵，賦予我國國庫管理的職能

對國家金庫職能的不同認識，直接決定著國庫在經理國家財政資金過程中所扮演的角色和發揮的作用，進而決定著一國國庫管理體系的性質和效率。從市場經濟發展需要及發達國家經驗來看，中央銀行經理國庫應逐漸轉向廣義國庫，其職能除傳統的預算收支以外，還應包括預算計劃與控制、政府債務管理、政府賬戶管理、對政府在國有企業中所持股本及其變化情況予以紀錄以及國庫信息系統的建立與維護等，在收支核算的基礎上，憑借所掌握的全面、準確和及時的收支信息的優勢地位，對收支活動展開全方位的管理和控制，將經理國庫成為國家預算體系的重要一環，形成具有對宏觀經濟決策的建議機制、為預算編制提供信息、加強預算收支服務等多重功能。當然要賦予國庫以財政管理職能并不是一件輕而易舉的事，它涉及到多方面的問題。首先，是思想觀念的更新和轉變問題。理論是實踐的先導，如果不破除傳統經濟模式下的“大一統”、“大鍋飯”思想，真正的國庫管理觀念是不可能建立起來的。其次，要加快我國的財政經濟體制的市場化改革進程，逐步建立和形成有利于加強國庫管理的體制環境和基礎性條件。再次，制定新的國庫管理法或修改現行的國家金庫條例，從法律的角度確認并賦予國庫管理的職能。

(二)借鑒國外先進國庫管理的經驗，重新界定我國經理國庫的職能

經合組織國家與轉軌經濟國家的國庫模式大致相同，采用中央銀行行使國家資金的保管、收付和會計處理的國庫管理模式，其特征表現在以下三個方面:一是國庫具有履行對政府資產的保管職能，并且具有更廣泛的國庫管理職能;二是國庫的保管和財政管理職能與政府持有的資源(包括預算外資金)密切相關;三是中央銀行通常是政府國內借款的財政代理;四是政府存款通常存在中央銀行的單一賬戶。同時具有以下五個特點:預算支出的執行、預算收入的收繳、管理國庫單一賬戶和國庫分類賬戶、現金管理和會計和報告系統。

借鑒國外國庫先進管理經驗，結合我國的實際情況，在重新界定中央銀行經理國庫的職能定位時應包括以下因素:一是財政資金出納。依據有關法律法規，依托單一賬戶體系辦理國庫資金的收納、劃分和留解，根據財政的指令辦理預算支出的撥付。二是財政資金的監督。中央銀行有必要了解和掌握各預算單位的總體預算情況。由于中央銀行的國家銀行身份及其在我國支付體系中所處的核心地位，國庫單一賬戶開在中央銀行符合安全、透明、效率、相互監督和經濟的原則，相應地，與國庫單一賬戶有關的資金入庫監督則是其應盡的義務。三是國庫現金管理代理人。國庫現金管理是指對國庫現金的收入、支出和庫存進行管理。中央銀行國庫部門作為政府資金的代理人，可以根據央行貨幣政策，在對國庫資金科學準確預測的基礎上，通過發行短期國債和每天運作國庫現金等方法，熨平國庫現金流量波動，降低政府資金籌措成本，提高國庫資金使用效益。最終實現國庫現金管理的目標:包括確保財政能及時取得需要的資金、實現國庫現金流入流出在時間上的匹配、避免現金閑置及由此產生的額外成本等。四是兩大政策間的協調職能。經理國庫既是國家財政預算執行工作的組成部分，又是中央銀行資產負債管理的重要內容，處于制定和實施兩大政策部門的結合點上，肩負協調兩大政策和諧配合的任務。加之，國庫資金的收支狀況會對整個社會的資金流量產生影響，進而形成銀根松動或緊縮效應。因此，中央銀行應在對國庫資金進行動態分析的基礎上，運用貨幣政策操作工具管理國庫資金，維護政府賬戶的平衡。這既保證了中央銀行對全社會貨幣供應量的調控，同時又有利于滿足政府支出的需要，并可減少持有國庫資金余額的凈成本。五是代理財政組織發行國債。國債發行量一般金額較大，對社會資金供給狀況影響極大。中央銀行參與國債的發行工作將有助于貨幣政策與財政政策的銜接。加之在中國的金融體系當中處于核心地位，中央銀行國庫的組織協調將更加有利于國債的順利發行。六是國庫資金統計分析。通過建立高效快捷的國庫資金管理信息系統，對預算執行情況及國庫資金流變化情況進行詳細統計分析，為宏觀經濟決策及進一步加強國庫資金管理提供更加準確及時的依據。七是建立會計報告體系。采取國庫制定的會計標準。定期編制國庫信息報告和國庫年度財務報告。

(三)按照公共部門經濟條件下我國國庫制度本身的特點，對預算管理體制進行合理的制度安排

縱觀世界各國的國庫體制，無論是獨立國庫制和委托國庫制模式。國庫職能不可能由一個機構獨家完成，一般還要與財政部、中央銀行及其他商業銀行共同配合。并且都需要將國庫業務委托中央銀行辦理。現代國庫與其說是一個機構，不如說是一個體系更加準確。廣義國庫的職能既不是中央銀行國庫部門、也不是財政國庫部門所能獨立實現。只有根據改革和發展的需要，借鑒國外的成熟經驗并結合我國的實際情況，以法律法規的形式重新明確國庫各相關部門(包括中央銀行、財政、稅務及預算單位)的職責，才能最大限度地減少職能重復造成的矛盾和資源浪費，同時避免因職責不清可能出現的國庫工作漏洞。因此，構建現代國庫必須首先需要建立定位準確、職責明確、分工協作的財政和中央銀行科學的國庫組織體系。基本思路就是建立具有中國特色的國家預算資金收支辦理和國家國庫庫款支配權相分離的國家預算資金管理體制。

一是加強立法。目前，國庫制度運行中所依據的法規層次偏低。國庫業務部門行使職責的主要依據是《中華人民共和國國家金庫條例》及其實施細則等，這些國庫法規多是沿用前期制定的，已明顯不適應新時期業務發展的需要。應加快國庫管理法規建設的進程，走國庫監管法治化道路，盡快制訂《中華人民共和國國庫法》，使各有關方面均有一個剛性的規制可依，減少“各自為政”因素的影響。二是推行績效管理。在國庫管理制度的建設中，應針對國庫運行的特點，針對國庫統一收付制度需要達到的目標，針對行政體制上需要解決的關鍵問題，建立起系統的績效指標體系，使財政部門和央行國庫都共同在此指標體系的調動下運行。三是完善約束監督機制的建設。建立和健全內部約束監督機制，即通過合理厘定委托契約，明確委托雙方的權利、義務和責任，使其履行合約、執行委托使命;另外，建立健全外部約束監督機制，使委托雙方都得到審計部門、社會各界等更有效的監督，在更廣泛的制度約束下履行好各種職責。四是著力解決財政部門和央行國庫部門財政管理信息不對稱問題。其一，應積極提高國庫制度施行中的透明度。在國庫制度中，財政資金收入和支出的透明度越高，財政部門與央行國庫部門的透明度越高，越有利于兩部門之間的溝通，越有利于消除行政制度上的障礙，也越有利于激勵相容的實現。其二，加強預算制度的改革，強化預算的約束剛性，提高預算透明度。科學合理的預算編制是財政資金能夠得到有效控制的前提，缺乏這一前提，資金運行的管理控制將無從談起。要加快部門預算中綜合預算的推行，使所有財政資金的收支均在預算案中得到體現;要細化預算，盡可能使各項收支得到明確反應;要提高預算的透明度，使財政資金運行中涉及的各有關方面都了解預算的內容。

(四)努力構建適合我國國情的現代國庫管理系統，提高中央銀行經理國庫的管理水平

對計算機網絡體系的開發運用是重要的技術條件。國庫集中收付制度的建設，需要強大的計算機網絡支持。無論財政資金的收納，還是財政資金的撥付，以及財政管理系統，都離不開會計核算軟件、財政管理軟件和銀行支付系統等計算機網絡技術的支持。計算機網絡體系的建立，可有效降低雙向性信息不對稱的程度，大大提高財政部門和國庫部門之間信息溝通的水平。同時，要注意財政、央行國庫和預算單位之間管理系統聯系、影響和相互作用，樹立系統控制的思想，立足于我國的具體情況。采用漸進方法，注重系統內部改革的協調配合和具體措施的合理性、適用性。