鄉鎮政府債務化解對策探析

摘要：針對中國鄉鎮債務的特點及成因，提出了化解鄉鎮債務問題的具體對策，并建立了基于ＰＰＰ的化解存量負債和增量負債的兩種運作模式，為解決中國鄉鎮政府債務問題提供了一種新思路。

關鍵詞：鄉鎮債務；化解；ＰＰＰ模式

中圖分類號：F830.6 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）25-0072-02

隨著農村經濟的穩定增長，鄉鎮債務問題也隨之顯現。據國家發改委宏觀經濟研究院2006年提供的報告顯示：全國鄉鎮財政負債估計在2 000億元～2 200億元左右，全國共計45 462個鄉鎮政府，平均每個鄉鎮負債400萬元左右。

雖然各地鄉鎮負債的具體情況不盡相同，但普遍存在以下特點：一是鄉鎮債務面廣，包袱沉重。二是時空跨度大，累計時間長，有的債務、債權關系已不明晰。三是債務構成復雜，涉及面廣。從債務來源構成看，上級財政借款、金融機構借款、個人借款、欠工程款是鄉鎮債務的主要來源。從舉債的用途看，工業園區建設負債較大，占到40%左右，其次是興建公共設施、社會公益事業項目負債和興辦企業負債，分別占到20%左右。范圍涉及科教文衛、計生等公益事業，還包括名目繁多的各種接待費、贊助費等等。四是各鄉鎮債務的統計缺乏統一的口徑，統計方法不是十分科學，透明度有待提高。

鄉鎮債務問題的性質已由一般性的財務問題衍變成制約當地經濟發展的關鍵問題，并由此引發的一系列社會問題，影響了政治的安定與團結，亟待從根源上予以根除和解決。本文針對中國鄉鎮債務的特點及成因，挖掘鄉鎮債務產生的制度性根源，提出以下化解鄉鎮債務問題的具體對策。

一、開展全國范圍的鄉鎮政府債務的徹查工作

由于中國鄉鎮債務的形成原因較復雜，有體制問題和政策性因素，也有基層干部的工作方法等問題，使得鄉鎮負債呈現累計時間長，債權人結構復雜的特點，為更好地進行各地債務風險的評估，首先要開展的全國范圍的鄉鎮政府債務的徹查工作。通過成立專門的領導機構，協調各級各方面的關系，以賬據為依據，采取既清賬內，又查賬外，賬內賬外相結合的方式，逐級逐筆登記，分門別類匯總。達到既掌握債務規模，又掌握債務來源和債務用途的目的，為有效化解鄉鎮債務，針并對不同來源和不同用途的債務采取不同的化解辦法提供真實的數字基礎。

二、對各鄉鎮債務規模及負債風險水平進行評估

對鄉鎮債務規模適度與否及風險大小進行科學評估，既可以防范鄉鎮債務狀況的惡化給社會公共安全帶來的危機，也可以為政府有關部門以及基層組織進行科學的債務管理和決策提供必要的參考依據。近年來有關學者針對鄉鎮債務適度規模問題的分析和論證中多采用債務依存度、債務率、償債率、農民人均負債額、個人債務負擔率等指標，為判斷鄉鎮債務的規模適度與否提供了一定的參考依據。在以上指標的基礎上建立預警模型，使各級政府提前采取應對措施，規避鄉鎮債務危機而引發的潛在風險。

三、根據評估結果有針對性地制定負債化解計劃

債務化解計劃的制定要結合各級政府的財政預算，將債務規模大、債務危機較嚴重的鄉鎮列為重點對象，全程監控償債計劃的執行情況。并樹立“減債也是政績”的理念，把化解債務工作納入政府的任期責任目標，和鄉鎮領導的政績考核相結合，制定具體的實施細則，將債務量化分解，并建立嚴格的考核制度，把債務的減增作為考核鄉鎮干部任期目標和工作實績的重要內容。同時，發揮審計在債務化解中的作用，加強對鄉鎮離任干部的財務審計，變任后審計為審后任命。

四、建立基于PPP的鄉鎮政府債務化解新模式

PPP(Pubic-Private Partnership)，可以理解成為由政府公共部門和私營企業所建立的一種新型的伙伴關系。以這種伙伴關系為基礎開發的公共服務項目，既可以使政府公共部門在一定程度上減輕負擔和風險，提高公共服務的質量，同時也可以在制度和體制上保證私營企業的盈利。這種新型的合作模式，產生于20世紀70年代，目前在歐美等發達國家被廣泛應用于交通、教育、衛生領域，及要塞、營房、軍事培訓院校等方面的國防工程項目。

1.PPP的基本模式

進行PPP運作的基本模式如下：

圖1 PPP的基本模式

如圖1所示，對于策劃實施PPP模式的項目，政府應該成立專門機構負責項目方案的選定，參與制定項目實施過程中稅收優惠制度的制定，并和企業一起完成整個項目的運營管理。既要保證項目實施過程中風險共擔，減少企業的投資風險，又要監督項目基礎設施的服務質量，達到公共服務的目的。企業通過參與開發項目的政策制定，以簽訂合同的方式保證投資的收益。

2.PPP應用于化解鄉鎮政府債務的可行性

雖然全國各地鄉鎮債務的統計口徑略有不同，但研究數據表明工業園區建設、興辦鄉鎮企業和公共設施、社會公益事業項目在債務總額中占有較大的比重。這說明中國的鄉鎮政府在地方經濟建設中仍冠以“全能者”的姿態擠占市場與社會發生作用的空間，引發政府職能的錯位或缺位，這是產生鄉鎮債務問題的制度性根源。

據《中國民營經濟發展報告（2005—2006）》顯示，自2000年以來，民營經濟稅收增速已經明顯快于全國稅收平均增長速度。從稅收總量看，目前民營經濟稅收比重已經超過國有經濟。這說明中國的私營企業在自身蓬勃發展的同時已經具有了參與地方經濟建設的實力。同時，隨著鄉鎮經濟的發展與農戶積累的增加，農戶的投資能力也大大增加，很多原本被視為公共產品或者公共服務的項目，已成為農戶可以投資并回收的“私人物品”。當鄉鎮政府在這些領域遇到資金問題時，通過鄉鎮政府和民營企業的合理配合、鄉鎮政府與農戶的合作等多種方式將興辦社會事業的責任轉移給社會，允許民營企業或農戶介入并成為供給主體，不僅可以彌補目前公共管理的缺陷，還有利于促進鄉鎮社會力量的成長，從而承擔更多地本應回歸社會的職能。十七屆二中全會明確指出要加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品，這是中國政府職能轉變的重點和方向。

因此，在鄉鎮政府提供的公共產品與公共服務領域，打破鄉鎮政府的壟斷供給主體地位，引入市場競爭機制，實現供給主體的多元化，建立一種多元主體參與下的伙伴關系成為解決鄉鎮債務問題的一種新思路，通過多種多樣的路徑和公私伙伴關系，將一部分鄉鎮公共產品和公共服務生產讓渡給社會或民營組織，以其成本、技術和競爭等優勢，不僅可以為廣大農民提供更加多樣的產品和服務，還能夠以競爭鞭策鄉鎮兩級組織提高效率和資源利用率，降低支出規模，從根本上化解存量債務，杜絕增量債務的產生。

3.基于PPP的鄉鎮政府債務化解模式

利用PPP模式化解鄉鎮政府的債務，可以分為兩部分內容：一是現有存量債務的化解。首先要核實鄉鎮債務實際的情況，然后通過盤活鄉鎮現有的閑置資產，或者寄托鄉鎮資源優勢吸引外部資金償還負債。對預實施PPP模式化解負債的鄉鎮按規定程序報上級政府，由政府成立的專門機構將鄉鎮資源優勢和鄉鎮辦企業、多種經營基地、集體山林及門面房、堰塘、小型水利設施等資源進行評估并進行公示，向民營企業、社會團體和農戶征集債務償還方案，通過租賃、承包等多種方式，對鄉鎮資源綜合開發利用，籌集資金償還存量債務。二是對可能造成新增債務的新辦企業、發展農業生產及鄉鎮基礎設施和公益事業建設項目，由政府成立的專門機構負責項目方案的選定，參與制定項目實施過程中稅收優惠制度的制定，并監管整個項目的運營管理。

借鑒PPP模式在公共服務領域的成功事例，結合中國鄉鎮負債的現狀，本文提出了化解鄉鎮債務的兩種類型（如圖2所示）。

圖2化解鄉鎮債務PPP模式的兩種類型

預實施PPP模式的項目可以由鄉鎮提出，更好地反映了鄉鎮的實際情況，使體現“農民所需”的項目得到資金的落實，而“上級所想”的項目則由政府出面給予更多的資金支持或優惠政策，避免造成新增鄉鎮債務。同時社會范圍內的方案征集既是解決資金來源的渠道，也是對項目實施進行論證的過程，避免了許多沒有實際價值工程的產生。

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[責任編輯 陳麗敏]