農(nóng)業(yè)源污染治理財政政策的歐洲模式及其借鑒

摘要:歐洲國家在對農(nóng)業(yè)源污染治理過程中財政政策發(fā)揮了重要作用。歐洲重視農(nóng)業(yè)源污染的源頭治理、農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼采取經(jīng)濟誘導(dǎo)方式、成員國積極承擔治理責任。中國農(nóng)業(yè)源污染治理財政政策存在缺失，應(yīng)借鑒歐洲經(jīng)驗完善中國農(nóng)業(yè)源污染治理財政政策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)源；污染治理；財政政策；歐洲模式

中圖分類號：F810.42文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）25-0022-02

一、歐洲農(nóng)業(yè)源污染治理財政政策的啟示

（一）農(nóng)業(yè)源污染治理財政政策有以下特點：

1.農(nóng)業(yè)補貼與環(huán)境保護相銜接。歐盟在不斷制定和完善有關(guān)肥料和農(nóng)藥合理施用的法律法規(guī)和技術(shù)標準，加強行政監(jiān)管之外，在經(jīng)濟上實行農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼，將對農(nóng)業(yè)補貼與環(huán)保標準的貫徹情況掛鉤，對減少肥料和植物保護劑的使用、實施或進一步擴大生態(tài)農(nóng)業(yè)耕作或者使用有利于環(huán)境和資源的其他生產(chǎn)技術(shù)都可以給予補貼 [1]，并大幅度增加用于環(huán)保措施的資金。

2.嚴格的制度保障。農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼標準是以農(nóng)民為農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)的投入額度為參照系，農(nóng)民為農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)投入越多，其獲得的補貼也就越多。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者申請農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼項目時必須承諾預(yù)期成果和保證措施，若不能達到最低標準要求則不能獲得全額的農(nóng)業(yè)補貼甚至不能獲得農(nóng)業(yè)補貼。歐盟2007—2013財政規(guī)劃，進一步將補貼用于整個農(nóng)村大環(huán)境的綜合保護與治理。

歐盟制定的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補貼政策為綱領(lǐng)性政策，其所有農(nóng)村發(fā)展措施都不僅僅是一種指導(dǎo)原則，而是一些操作性非常強的具體措施，對于資金來源、支持條件、支持額度、違規(guī)的處罰等都有明確的規(guī)定。

3.以合作方式引導(dǎo)農(nóng)戶實施環(huán)保行為。成員國在執(zhí)行農(nóng)業(yè)環(huán)境保護政策時，尊重公眾意愿。歐洲農(nóng)業(yè)環(huán)境保護主要是以自愿方式引導(dǎo)農(nóng)戶積極參與，財政補貼往往以合同方式落實。從20世紀90年代荷蘭開始實施新的農(nóng)村政策。在聯(lián)盟政策框架內(nèi)，區(qū)域聯(lián)盟的國家，民間社會和市場各方開始尋求通過具體項目方式的處理農(nóng)村問題 [2]。法國為加強農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護而采取的措施主要包括：（1）對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位為減少和防止其生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的氮化物、硝酸鹽等污染物排放而采取的環(huán)保防范措施，給以一定的公共資助。（2）農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位與政府簽訂為期五年的合同，農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動達到合同規(guī)定的環(huán)境標準，政府給予相應(yīng)補貼 [3]。

4.成員國積極承擔責任。在歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的框架內(nèi)，成員國對農(nóng)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護采取積極補貼政策。英國政府規(guī)定，農(nóng)民負責對農(nóng)場附近的樹林、河溝的保護；養(yǎng)殖農(nóng)場必須有環(huán)保計劃書。農(nóng)場遵守了這些措施，政府支付105英鎊補貼費；農(nóng)場在改變土地用途過程中，不施用氮肥，政府則每公頃補貼450～550英鎊。在氮污染敏感地區(qū)，如果農(nóng)戶每公頃氮肥施用量小于150公斤，則補貼65英鎊 [4]。

在德國從事生態(tài)農(nóng)業(yè)每公頃土地每年可以得到450 馬克的補助。德國農(nóng)業(yè)部還提出了資助農(nóng)村綜合發(fā)展新思路。這一新思路的基本思路是，把一個地區(qū)視為一個整體，把各種資助措施有機地結(jié)合起來，努力改進地區(qū)自然條件、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)場工作條件，以達到有效促進有關(guān)地區(qū)綜合發(fā)展的目的 [5]。

（二）啟示

1.在經(jīng)濟上鼓勵農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，重視農(nóng)業(yè)源污染的源頭治理。歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼鼓勵基于環(huán)境利益，從源頭預(yù)防農(nóng)業(yè)污染，不是單純的事后治理。

2.采取經(jīng)濟誘導(dǎo)方式，激發(fā)農(nóng)民環(huán)境保護的自覺意識。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的選擇直接與生產(chǎn)利潤預(yù)期相聯(lián)系。自愿方式摒棄了強制命令的不足，能夠激發(fā)農(nóng)戶發(fā)自內(nèi)心地能動地參與農(nóng)業(yè)環(huán)保，有利于農(nóng)業(yè)源污染治理的持續(xù)性。

3.成員國對責任的積極承擔是歐洲農(nóng)業(yè)環(huán)境保護制度保障。

二、中國農(nóng)業(yè)源污染治理財政政策的缺失

目前中國農(nóng)業(yè)源污染仍然十分嚴重。農(nóng)業(yè)源污染治理財政政策存在嚴重缺失：

（一）農(nóng)業(yè)環(huán)境技術(shù)推廣財政支持力度不足

農(nóng)民缺乏當?shù)剞r(nóng)技推廣系統(tǒng)的技術(shù)指導(dǎo)。據(jù)農(nóng)業(yè)源污染控制課題組進行的農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在最近的二十年間，只有不到15％的家庭接受過施肥培訓(xùn)，有的地方多達40％的家庭不知道自己所在的村莊里有任何推廣活動。很多農(nóng)民對農(nóng)藥帶來的污染和危害有所了解，但不知道化肥也會造成嚴重污染 [6]。

農(nóng)民對清潔農(nóng)業(yè)的認知受教育程度、習慣以及對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出追求的限制，對農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)環(huán)境技術(shù)培訓(xùn)是政府的公益性職能。然而，財政支持農(nóng)業(yè)環(huán)境技術(shù)推廣受到限制，表現(xiàn)為人員經(jīng)費、推廣經(jīng)費無保障。其原因，一是公益性環(huán)境技術(shù)推廣范圍模糊，法律沒有界定農(nóng)技推廣體系的公益性服務(wù)職能范圍。二是保障制度軟化。法律只是原則上規(guī)定了政府推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)的財政責任，但缺乏具體的保障制度。

（二）財政政策設(shè)計缺乏農(nóng)業(yè)源污染源頭治理的考量

中國目前農(nóng)業(yè)源污染的治理主要從三個方面開展：一是推進畜禽糞便的資源化利用；二是控制農(nóng)村廢棄物的污染；三是提高化肥農(nóng)藥的利用率。相對來說，前兩項財政支持力度較大。中國正通過實施農(nóng)村沼氣項目，推進農(nóng)作物秸稈等污染物資源化利用，加強農(nóng)村環(huán)境的綜合整治。對從源頭上采用清潔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，預(yù)防和減少農(nóng)業(yè)源污染卻缺乏足夠的財政政策支持。主要表現(xiàn)在：財政支農(nóng)補貼對生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向性不強，對于無公害農(nóng)產(chǎn)品、有機農(nóng)產(chǎn)品及對土地資源節(jié)約、保護、節(jié)水灌溉等生態(tài)方面的建設(shè)沒有針對性的補貼；農(nóng)民采取減少施用化肥、農(nóng)藥、增施有機肥等環(huán)境友好和資源節(jié)約型生產(chǎn)措施，農(nóng)民對生態(tài)和可持續(xù)農(nóng)業(yè)模式的選擇而遭受的經(jīng)濟損失得不到補償；農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)缺乏稅收優(yōu)惠。

環(huán)境是財富潛在來源，減少化學物質(zhì)、農(nóng)作物輪種等，使農(nóng)民真正受益，必須清楚農(nóng)民獲利目標與社會環(huán)境質(zhì)量目標是沖突的，為了發(fā)展農(nóng)業(yè)，政策必須致力于提供財政上和技術(shù)上的支持。

（三）財政手段缺乏使農(nóng)民環(huán)保意識內(nèi)化的機制

一方面，農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的環(huán)境技術(shù)標準不健全，缺乏認證、評價農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的指標體系。另一方面，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的污染問題過分依靠監(jiān)管和處罰等行政措施，而缺乏合同和指導(dǎo)等積極措施。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)需要支付相對較高的成本，無直接經(jīng)濟效益或經(jīng)濟效益較長的實現(xiàn)周期，都不同程度地降低了農(nóng)民選擇低碳技術(shù)的欲望。由于農(nóng)民自愿為前提的農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼政策的缺位，農(nóng)民對生態(tài)和可持續(xù)農(nóng)業(yè)模式的選擇得不到良性激勵。

三、完善中國農(nóng)業(yè)源污染治理財政政策的建議

（一）重視農(nóng)業(yè)源污染治理中的財政作用

與歐洲相比，中國農(nóng)業(yè)源污染治理更加艱難。困難來自于中國城市化過程中農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策管理等諸多層面的不合理性。長期以來，中國一直實行城鄉(xiāng)二元化模式，污染防治投資幾乎全部投到工業(yè)和城市，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)污染治理和環(huán)境管理資金投入嚴重不足。

歐洲國家在工業(yè)化進程中不失時機地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，對農(nóng)業(yè)環(huán)境采取了一系列扶持政策和保護措施，促進了經(jīng)濟與社會和諧發(fā)展。中國應(yīng)加緊實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，重視農(nóng)業(yè)源污染治理中的財政作用，將農(nóng)業(yè)補貼建立在環(huán)境保護理念之上。

（二）改革補貼方式

引導(dǎo)農(nóng)民參與環(huán)境保護的政策存在兩種選擇，一是通過征稅、收費等懲罰手段抑制農(nóng)民的非生態(tài)行為，二是通過補貼、減稅、減費等財政手段獎勵環(huán)境保護行為。積極以財政手段鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民參與、支持農(nóng)村環(huán)境保護，可以培育農(nóng)民的環(huán)保意識和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量意識。由于農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼的額度與其環(huán)境保護投入相關(guān)，在利益驅(qū)動下農(nóng)民可以自覺地把環(huán)保理念貫穿于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，做到環(huán)保生產(chǎn)和清潔經(jīng)營。這種積極引導(dǎo)方式是農(nóng)業(yè)環(huán)境保護不可缺少的。

借鑒歐盟的經(jīng)驗，對于按照技術(shù)規(guī)程要求合理減量施用化肥和農(nóng)藥的農(nóng)戶給予補貼。補貼應(yīng)采用直接補貼的方式，可以包括虧損補貼和獎勵補貼。同時堅持強制與自愿相結(jié)合的原則，針對最低環(huán)境技術(shù)標準的實施采用強制方式，對高于最低環(huán)境標準的農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)采取自愿原則。

（三）擴大財政資金來源渠道

中國是發(fā)展中國家，對農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的財政扶持需要解決的關(guān)鍵問題是資金來源。

1.設(shè)立鼓勵農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的專項基金，由中央財政和地方財政共同加大對農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的財政投入。同時建立嚴格的政府財政投入保障機制，立法明確中央和地方政府的責任的范圍，建立資金使用問責制度。

2.城市反哺農(nóng)村。長期以來，污染防治財政投入主要針對的是工業(yè)和城市，與此相比，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護財政支持力度小、資金投入不穩(wěn)定。建立資金向農(nóng)村流動的機制，在農(nóng)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護上實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

3.建立多元化投入機制。財政資金以外的資金投入少制約著農(nóng)村環(huán)境保護的實現(xiàn)。中國目前立法中，由于針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中環(huán)境保護的稅收減免、貸款貼息、投入補償?shù)蓉斦胧┑娜蔽唬渌麉⑴c者參與農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的動力不能被有效調(diào)動。應(yīng)盡快完善保障和鼓勵私人投資者利益的法律規(guī)定，立法規(guī)定稅收減免，風險損失補償，貸款貼息等財政工具的適用。

參考文獻：

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[6]朱兆良.農(nóng)業(yè)面源污染控制課題組工作報告[EB/OL].http://www.cciced.net/procedings /200908/.htm.[責任編輯 吳高君]