《信訪條例》立法缺陷評(píng)析

摘要：2005年的《信訪條例》存在重大立法缺陷。其一，信訪權(quán)利實(shí)質(zhì)上是憲法賦予公民的直接監(jiān)督權(quán)，在沒有最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有關(guān)法律規(guī)定作為立法依據(jù)或經(jīng)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的情形下，行政法規(guī)無權(quán)對(duì)公民的直接監(jiān)督權(quán)進(jìn)行法律規(guī)制；其二，《信訪條例》有許多明顯違背中國(guó)憲法的條款規(guī)定，對(duì)憲法確立的人民代表大會(huì)制度和社會(huì)主義法治原則構(gòu)成重大侵蝕；其三，信訪工作的屬地管理原則有違一般的邏輯常識(shí)，不但不利于信訪困境的解決，反而有可能積累、加劇社會(huì)矛盾，同時(shí)，條例對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)及其公職人員的處分主體機(jī)關(guān)規(guī)定模糊不清，表明信訪監(jiān)督機(jī)制仍不夠完善，不利于建立暢通的信訪秩序。

關(guān)鍵詞：信訪條例；缺陷；評(píng)析

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2010）25-0239-03

原《信訪條例》是國(guó)務(wù)院1995年制定的，實(shí)施九年來，對(duì)規(guī)范信訪工作，維護(hù)信訪秩序，發(fā)揮了重要作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型和社會(huì)利益格局的調(diào)整，信訪出現(xiàn)了許多新問題、新情況，集中體現(xiàn)為信訪總量上升，越級(jí)上訪增多，多數(shù)涉及群體性利益，上訪呈現(xiàn)出反復(fù)性、組織化等新特點(diǎn)，“過激”上訪時(shí)有發(fā)生等。針對(duì)這些問題，按照十六屆四中全會(huì)精神，2005年《信訪條例》確定了以暢通信訪渠道，更好地密切黨和政府與人民群眾的聯(lián)系，創(chuàng)新機(jī)制，提高處理信訪事項(xiàng)的效率和效果，強(qiáng)化工作責(zé)任，促進(jìn)問題的解決，切實(shí)維護(hù)正常的信訪秩序和社會(huì)穩(wěn)定為目標(biāo)的修改總體思路。從內(nèi)容上看，新《信訪條例》對(duì)一些重要敏感性問題作了詳細(xì)具體規(guī)定，提出了許多創(chuàng)新工作制度，有較強(qiáng)的針對(duì)性；但是，仔細(xì)研讀起來，筆者發(fā)現(xiàn)《信訪條例》存有重大立法缺陷，從而《信訪條例》本身的合法性都成為問題。

一、《信訪條例》立法依據(jù)的缺失

中國(guó)現(xiàn)行憲法文本中并沒有“信訪”這樣的詞語，也未明確規(guī)定信訪權(quán)，但從權(quán)利性質(zhì)上來看，信訪權(quán)的實(shí)質(zhì)就是憲法第41條所規(guī)定的直接監(jiān)督權(quán)，公民的信訪活動(dòng)實(shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員行為的直接監(jiān)督活動(dòng)。為什么這樣認(rèn)定？依據(jù)《信訪條例》第2條的規(guī)定，信訪是信訪人“向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求”的活動(dòng)，“反映情況、提出建議或意見、投訴請(qǐng)求”的活動(dòng)內(nèi)容并沒有超出憲法第41條所規(guī)定的“批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉”活動(dòng)的范圍，如果對(duì)公民的信訪活動(dòng)進(jìn)行法律規(guī)制的話，立法依據(jù)只能是憲法的第41條。幾種法文件的內(nèi)容也證明了這樣一點(diǎn)?！蹲罡呷嗣駲z察院發(fā)人民檢察院控告申訴檢察工作細(xì)則（試行）》第1條明確規(guī)定該細(xì)則的首要制訂依據(jù)是《憲法》第41條，1982年4月8日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》第2條則更明確規(guī)定，“人民群眾通過來信來訪向各級(jí)黨委和政府提出要求、建議、批評(píng)和揭發(fā)、控告、申訴，是憲法規(guī)定的民主權(quán)利，也是人民群眾參與管理和監(jiān)督國(guó)家各項(xiàng)工作、監(jiān)督國(guó)家工作人員的一種方式。各級(jí)黨委和政府要保障人民群眾行使這項(xiàng)民主權(quán)利?！币虼?，信訪權(quán)利實(shí)質(zhì)是公民的直接監(jiān)督權(quán)，《信訪條例》所規(guī)制的乃是公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的直接監(jiān)督權(quán)。

有學(xué)者曾疑惑，為什么《最高人民檢察院發(fā)人民檢察院控告申訴檢察工作細(xì)則（試行）》、《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》等法文件中都明確載明其立法依據(jù)是憲法第41條，而1995年、2005年《信訪條例》沒有載明其立法依據(jù)。其實(shí)，無論載明與否，在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)沒有發(fā)布相關(guān)法文件或經(jīng)最高權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都無權(quán)直接依據(jù)憲法第41條之規(guī)定來規(guī)范公民的信訪活動(dòng)。根據(jù)2000年《立法法》第56條之規(guī)定，國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)可就（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)（二）憲法第89條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)作出規(guī)定。迄今為止，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)并未就如何規(guī)范公民的直接監(jiān)督權(quán)制定法律，而如何規(guī)范公民行使直接監(jiān)督權(quán)顯然并不是國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。此外，依據(jù)《立法法》第9條之規(guī)定，對(duì)“有關(guān)公民政治權(quán)利的剝奪”事項(xiàng)，即便是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)也不可授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要先行制定行政法規(guī)。公民通過信訪活動(dòng)，提出建議、反映情況、進(jìn)行投訴，行使直接監(jiān)督權(quán)，是公民參政議政的一種方式，是公民的政治權(quán)利?！缎旁L條例》的許多條款實(shí)質(zhì)都構(gòu)成了對(duì)公民直接監(jiān)督權(quán)這種政治權(quán)利的剝奪或變相剝奪，如第18條第2款規(guī)定，“多人采用走訪形式提出共同的信訪事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)推選代表，代表人數(shù)不得超過5人”，在無法律規(guī)定的情況下，以行政法規(guī)限定公民信訪人數(shù)，事實(shí)上是在剝奪公民的政治權(quán)利。

因此，《信訪條例》的制定，既無法律依據(jù)，又未經(jīng)授權(quán)，實(shí)為越權(quán)立法。

二、《信訪條例》的合憲性缺失

現(xiàn)行憲法第5條規(guī)定，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。所以，一切規(guī)范性法文件都不得與憲法規(guī)范、憲法原則相抵觸，違背憲法精神，否則就構(gòu)成法文件本身違憲，法文件則無效?！缎旁L條例》的諸多條款，明顯違反憲法規(guī)定和精神，是缺失了合憲性要求的法文件。主要表現(xiàn)在：

第一，超越權(quán)限，違背憲法確立的以人大為中心的憲政構(gòu)架。中國(guó)憲法確立了人民代表大會(huì)為中心的憲政構(gòu)架，在政權(quán)組織體系中，實(shí)行民主集中制原則，“一府兩院”應(yīng)當(dāng)接受人大的領(lǐng)導(dǎo)?！缎旁L條例》作為行政法規(guī)，在第15條明確規(guī)定信訪人向人大、法院、檢察院提出信訪，應(yīng)當(dāng)遵守該條例的有關(guān)規(guī)定。作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院從屬于全國(guó)人大，但卻規(guī)定信訪人向人大提出信訪，要遵守《信訪條例》的規(guī)定，這明顯超越了職權(quán)范圍；作為人民代表大會(huì)制度下的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，“兩院”與“一府”之間既不是隸屬也不是從屬關(guān)系，同樣信訪人向“兩院”提出信訪，要遵守《信訪條例》的規(guī)定，這也明顯超越了職權(quán)范圍。這樣的規(guī)定其實(shí)反映的是當(dāng)前中國(guó)憲政架構(gòu)的現(xiàn)實(shí)狀況，即政府主導(dǎo)，人大、司法行政化嚴(yán)重，而這恰恰是憲政建設(shè)所要極力改變的現(xiàn)象。《信訪條例》第15條則使中國(guó)本已嚴(yán)重傾斜的憲政架構(gòu)更加傾斜。

第二，違反憲法確立的社會(huì)主義法治原則。其一，無論是從信訪的定義還是從對(duì)信訪范圍的界定來看，條例都沒有明確信訪與訴訟、仲裁、復(fù)議等法定救濟(jì)方式之間的關(guān)系。從信訪現(xiàn)實(shí)看，信訪人將信訪作為窮盡法定途徑之后解決問題的最終手段，“最后一根救命稻草” [1]；從條例第15條“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出”的規(guī)定看，信訪也似乎是與訴訟、仲裁、復(fù)議并列的“非法定”救濟(jì)方式。無論是信訪機(jī)構(gòu)還是信訪人將信訪作為法定途徑之外的救濟(jì)方式，必然違背了現(xiàn)代法治社會(huì)中司法作為社會(huì)最終救濟(jì)手段的基本原則，則信訪機(jī)構(gòu)將如何擺正自身與司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)的關(guān)系？其二，條例所確立的一些信訪工作制度和方式，如聯(lián)席會(huì)議、排查協(xié)調(diào)機(jī)制、信訪督察工作制度等，在目前的政府管理中常發(fā)揮獨(dú)特的作用，短期內(nèi)產(chǎn)生良好的效果，但這些制度和方式是臨時(shí)性的，由此產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)或組織本是備受詬病而需裁減的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，就連信訪機(jī)構(gòu)本身，在性質(zhì)上說，也不是憲法所規(guī)定的單獨(dú)序列的國(guó)家機(jī)構(gòu)。人們常常會(huì)疑問，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部有監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)有上訴制度，為什么還要都各自設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)？如果政府的法定職能需要不斷的疊床架屋才得以完成，需要通過不斷層加的督促機(jī)制來鞭策，最終結(jié)果只能是設(shè)立更多的機(jī)構(gòu)解決以前的機(jī)構(gòu)所存在的問題。其三，條例所產(chǎn)生的一些所謂創(chuàng)新性工作制度，如第10條要求政府部門建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人接待日制度，看似為解決信訪問題提供了良好的制度性條件，但卻為行政機(jī)關(guān)肆意干涉、介入司法工作，妨礙司法公正埋下隱患。信訪之所以被信訪人作為“最后一根救命稻草”，就在于信訪人寄希望于行政首長(zhǎng)的“指示”、“批示”來解決問題，而法律對(duì)信訪案件的處理大多沒有規(guī)定嚴(yán)格的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，行政首長(zhǎng)對(duì)個(gè)案的批示又太過隨意，以致調(diào)起了信訪人過高的期望值，導(dǎo)致一個(gè)舊的案件解決了，卻引發(fā)出更多的新案件，有時(shí)甚至誤導(dǎo)一些人棄訴訟、復(fù)議等法定途徑而選擇找領(lǐng)導(dǎo)要批示這樣的捷徑。所以，類似“負(fù)責(zé)人接待日制度”的條款規(guī)定不但為行政機(jī)關(guān)干預(yù)司法權(quán)的行使提供了法定依據(jù)，更不利于司法公信力的提高。

第三，《立法法》是一部憲法性的法律文件，普通法文件的制定必須要符合《立法法》有關(guān)法的形式結(jié)構(gòu)的規(guī)定。根據(jù)《立法法》第54條前2款的規(guī)定，法文件的形式結(jié)構(gòu)是按編到章、章到節(jié)、節(jié)到條、條到款、款到項(xiàng)、項(xiàng)到目的順序排列；編、章、節(jié)、條的序號(hào)用中文數(shù)字依次表述，款不編序號(hào)，項(xiàng)的序號(hào)用中文數(shù)字加括號(hào)依次表述，目的序號(hào)用阿拉伯?dāng)?shù)字依次表述?！缎旁L條例》第4章第21條的形式結(jié)構(gòu)則違背了《立法法》第54條的規(guī)定，條款排列混亂，項(xiàng)中有款，即第21條第3項(xiàng)出現(xiàn)了兩段，由此，人們無法確定該條中到底有幾款，由此，足見《信訪條例》立法質(zhì)量之差。

三、《信訪條例》的合理性缺失

經(jīng)過修改的2005年《信訪條例》力圖加大信訪工作的力度，強(qiáng)化信訪工作的實(shí)效，加強(qiáng)對(duì)信訪人的權(quán)利保護(hù)，但條例的一些規(guī)定則可能使這種意圖完全落空。

其一，條例規(guī)定信訪工作原則是“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”?！皩俚毓芾?、分級(jí)負(fù)責(zé)”就是信訪事項(xiàng)原則上由事發(fā)地政府解決，事發(fā)地政府解決不了的，可以由上一級(jí)政府解決，下級(jí)政府不能將矛盾直接推給上級(jí)政府。“誰主管、誰負(fù)責(zé)”就是在明確信訪事項(xiàng)歸哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)后，主管此項(xiàng)工作的政府部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)具體辦理的責(zé)任，不能把矛盾推給政府。該原則強(qiáng)調(diào)信訪事項(xiàng)屬地管理的優(yōu)先原則，明確了地方各級(jí)政府在處理跨地信訪和越級(jí)信訪時(shí)的主導(dǎo)作用，體現(xiàn)了把問題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態(tài)的要求。這樣的工作原則實(shí)際上有違一般的邏輯常識(shí)，因?yàn)樵郊?jí)上訪和過激上訪之所以頻繁發(fā)生，就是因?yàn)榈胤秸鉀Q不了信訪人的問題，所以，在信訪量對(duì)于考核地方政府工作業(yè)績(jī)具有重大影響的情況下，屬地管理原則就可能再次成為地方政府掩蓋矛盾的壓力，難保不會(huì)促使地方政府再一次走上壓制信訪的老路。因此，強(qiáng)調(diào)屬地管理可以視為中央將信訪處理任務(wù)下移、減少越級(jí)上訪、減少中央政府信訪壓力意圖的體現(xiàn)，在沒有基礎(chǔ)性的配套制度和措施的情況下，這樣的制度安排的后果極有可能是不斷加劇和積累越來越嚴(yán)重的社會(huì)矛盾。

其二，條例第32條、第34條、第35條是關(guān)于信訪事項(xiàng)處理、復(fù)查、復(fù)核程序的規(guī)定，第32條、第34條都明確規(guī)定要將處理結(jié)果和復(fù)查意見書面答復(fù)信訪人，第35條卻沒有這樣具體的規(guī)定。從形式上看，復(fù)核程序與處理、復(fù)查程序相比似乎也不缺什么：對(duì)信訪事項(xiàng)復(fù)查意見不服還可通過復(fù)核程序給予糾正，并且有復(fù)核辦理期限30日的明確規(guī)定。從邏輯上講，經(jīng)過這樣復(fù)雜程序處理的信訪案件應(yīng)該是辦妥結(jié)果的結(jié)案，但在現(xiàn)實(shí)中卻往往相反。條例實(shí)施至今，信訪事項(xiàng)復(fù)核處理無結(jié)果的案件屢見不鮮，復(fù)核處理結(jié)果常常杳無音信，信訪人得不到應(yīng)有的處理信訪事項(xiàng)復(fù)核意見滿意答復(fù)的法律文書，嚴(yán)重侵害了信訪人的合法權(quán)益。所以，看似差別微小的法律規(guī)定，實(shí)際反映的是信訪工作監(jiān)督機(jī)制程序仍不夠完善，監(jiān)督職能無力正是信訪矛盾不斷積累、擴(kuò)大乃至激化的溫床，綿綿不斷的“重復(fù)訪”恰恰與信訪監(jiān)督機(jī)制不完善有較大的關(guān)系。因此，只有明確具體的規(guī)定，才是衡量信訪事項(xiàng)處理機(jī)構(gòu)不作為的法定依據(jù)，否則，誰無法證明信訪機(jī)構(gòu)作為與否。

其三，條例第40條至第46條是行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反信訪條例相關(guān)規(guī)定需承擔(dān)法律責(zé)任的條款，其中關(guān)于處分機(jī)關(guān)均未作出明確具體的規(guī)定。第41條、第42條、第43條雖規(guī)定處分機(jī)關(guān)是“上級(jí)機(jī)關(guān)”，但上級(jí)機(jī)關(guān)屬于哪一級(jí)機(jī)關(guān)或者哪一個(gè)管轄部門均未作更具體的規(guī)定。由于法律授權(quán)處分機(jī)關(guān)不明確，造成處分機(jī)關(guān)與處分機(jī)關(guān)之間相互推諉現(xiàn)象的存在，使得監(jiān)督職能的兌現(xiàn)大打折扣。在信訪工作實(shí)踐中，對(duì)信訪事項(xiàng)相互推諉、拖延、塞責(zé)和敷衍了事，造成信訪矛盾激化和升級(jí)，信訪秩序混亂，信訪案件得不到應(yīng)有解決的社會(huì)現(xiàn)象屢見不鮮，其主要原因之一，就在于這些條款在信訪實(shí)踐中形同虛設(shè)，可操作性極差。難怪自條例頒布實(shí)施以來，信訪人有關(guān)這方面的訴求，信訪機(jī)構(gòu)就常名正言順的答復(fù)無此權(quán)限。

結(jié)束語

《信訪條例》上述立法缺陷的存在反映了立法工作不夠切合實(shí)際，在公民維權(quán)意識(shí)、法律意識(shí)愈加高漲和利益訴求多樣化的當(dāng)今社會(huì)，這種罔顧民情民意的閉門造法愈來愈不適宜，立法缺陷也往往遭到無限放大。因此，國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)《信訪條例》的立法缺陷及時(shí)進(jìn)行修改，并且要開門立法，切實(shí)達(dá)到有法可依基本要求，確保信訪秩序暢通無阻。與此同時(shí)，我們也要看到，僅有信訪法規(guī)于公民信訪權(quán)利保護(hù)是極為不利的。公法上的反射利益理論認(rèn)為，出于維護(hù)和促進(jìn)公共利益的目的，法律規(guī)定行政主體負(fù)有一定的義務(wù)，而法律本身并無保障公民權(quán)利的意圖，公民因此而享有的事實(shí)上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律賦予的權(quán)利 [2]。作為行政法規(guī)的《信訪條例》以及地方人大和政府的信訪法規(guī)、規(guī)章更多地是為了規(guī)范信訪機(jī)構(gòu)受理信訪事項(xiàng)的工作流程，無意當(dāng)然也無權(quán)限對(duì)公民的信訪權(quán)利進(jìn)行規(guī)制。因此，依據(jù)信訪條例、法規(guī)、規(guī)章對(duì)公民的信訪權(quán)利進(jìn)行保護(hù)有點(diǎn)南轅北轍，于公民信訪權(quán)利保護(hù)十分不利。故而，筆者認(rèn)為，非常有必要而且要盡快由全國(guó)人大制定一部法律以保護(hù)公民的直接監(jiān)督權(quán)，以使“信訪困境”得以理性求解，這對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)具有重大歷史意義。

參考文獻(xiàn)：

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The Comment on the Legislative Defects of “the Regulations on Complaint Letters and Visits”

ZHANG Li-gang

（Shandong Police College，Jinan 250014，China）

Abstract：“The regulations on complaint letters and visits ”have serious legislative defects.First，the right of complaint letters and visits essentially is the right of direct supervision given by the constitution，so，in the absence of the highest organ of state power as the legislative basis for the law or authorized by the highest authority，the administrative regulation has no power to regulate the right of direct supervision of citizens;Second，many clauses of the regulations on complaint letters and visits have obviously outraged the constitution，and seriously erode People’s Congress System and socialism principle about the rule of law given by he constitution;Third，the principle of residence management established by the regulations on complaint letters and visits outrage the general logic of common sense，not only go against the solution for the dilemma of complaint letters and visits system，but may accrue and intensify social conflicts.On the other hand，the clauses about the disciplinary agency for the administrative organ and its staffs breaking the related clauses are uncertain，indicating that the monitoring system of complaint letters and visits is not perfect，will go against establishing order flow of complaint letters and visit.

Key words： the regulations on complaint letters and visits;defects;comment

[責(zé)任編輯 王曉燕]