“進步時代”的預算改革

“進步時代(1890年-1920年)”的美國改革是從預算改革開始的。預算作為一種特定的制度，以復雜的技術、精確的數據告訴人民，政府打算做什么，正在做什么，做了什么。

通過數據和圖表，預算界定了政府活動的范圍，確定了政府與社會的界限，劃定了公共領域與私人領域的邊界。

“進步時代”之前，美國各級政府沒有完整的公共預算制度，那時所謂的預算不過是一堆雜亂無章的事后報賬單。就收入而言，當時的稅種極多，凡是想象得出的名目都可以用來向民眾征稅，但卻無法使國家汲取足夠的財政收入。就支出而言，每個政府部門都可以自己爭取資金，掌控開支，民眾和議會均無法對政府及其各部門進行有效的監督。

正是在這樣一種背景下，美國的預算制度首先在紐約拉開帷幕。

可以說，美國現代預算制度改革是由知識精英發動的。威廉艾倫、亨利布魯埃爾和弗雷德里克克里夫蘭，就是這批智者的先驅。這三人組成著名的“ABC三人組”，與1906年初創的紐約市政研究局，引領了美國最早的市政預算改革運動。

身處經濟迅速轉型、人口膨脹以及多元的城市工業社會，面對政府事務日益復雜、政府活動邊界日益模糊、人民日益遠離政府的現實，艾倫等知識精英帶著對古老代議民主的理想，立志于用一個單一的預算文件來詳細界定政府的職能與責任，進而界定政府的邊界，乃至重塑政府合法性的基礎。

“ABC三人組”對美國預算改革的引領作用，主要是通過紐約市政研究局來完成的。紐約市政研究局創造了現代意義上的公共預算的科學原則，它們是:

第一， 公共預算是一個關于未來政府支出的計劃，而不是事后的報賬。

第二， 公共預算是一個統一完整的計劃，包括政府所有部門的開支。

第三， 公共預算是一個詳盡的計劃，要列舉政府機構所有項目的開支，并對它們進行分類。

第四，預算計劃中的每項開支都要說明理由，以便區別開支的輕重緩急。

第五， 預算計劃必須對政府的行為有約束力，沒有列支的項目不能開銷，列支的錢不能挪做他用。

第六， 預算計劃必須得到權力機構(議會)批準，并接受議會和民眾監督。

第七，為了便于民眾監督，預算內容和預算過程必須透明。

在研究人員看來，預算問題絕不是一個無關緊要的數字匯總問題，而是關系到民主制度是否名副其實的大問題。沒有預算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”。預算改革的目的就是要把“看不見的政府”變為“看得見的政府”。只有“看得見”，人民才有可能對它進行監督。

紐約市政研究局對州政府運行及改革建議的研究，在全國引起了關于政府重組的爭論。結果，在1911年至1919年間，44個州通過了預算法。1920年，公共預算被許多城市和州接受。到了1929年，除阿肯色州外，每個州都采納了基于行政模型的預算制度。

行政預算建立了一種以總統為終端的控制行政機關的權力金字塔。在這種新的權力金字塔中，存在著一種新的權力委托代理關系。國會相當于公民，而總統相當于地方政府;正如公民把制定預算、執行預算的權力委托給地方政府一樣，國會也把預算與制定預算的權力委托給總統。總統是整個行政機關的首長，他通過其代理機構——預算局來領導與控制行政機關各部門。所有行政機關和機構通過預算局對總統負責，向總統報告，從而形成現代意義上的行政首長負責制。

其最直接的成果就是新成立的行政部門權力。而第一次集中地自覺運用，是在富蘭克林羅斯福的新政中。

行政預算制度的建立離不開政治精英的參與和努力。美國的“進步時代”正好造就了一批偉大的政治家，是他們最終完成了美國“進步時代”的預算改革。其中，威爾遜總統的“新自由”的改革舉措，是美國“進步時代”政治家在制度創新方面的典型代表之一。

1912年，威爾遜總統上臺后，集中精力從事自己的改革方案，但并不包括預算制度。到第一次世界大戰爆發，巨額的成本改變了威爾遜對預算的態度，并最終“帶來了美國財政事務的徹底改革”。1919年12月3日，威爾遜總統在向國會提交的年度咨文中，強烈支持行政預算改革，但國會最終在1921年4月通過預算議案的修訂版時，簽署法案的是代替威爾遜入主白宮的新總統哈定。

至此，現代預算制度在經歷了“進步時代”知識精英和政治精英的共同努力后，終于得以在美國建立。■

節選自《美國進步時代的政府改革及其對中國的啟示》，馬駿、劉亞平主編，格致出版社2010年1月，略有刪改