鐵路司法手術中

人財物與鐵路企業如何脫鉤，是鐵路司法改制過程中的關鍵問題，也是改制久拖未決的原因所在

《財經》記者 張有義

已經在新中國存在了半個多世紀的鐵路司法系統，正在“去企業化”的變革中逐步回歸。今年“兩會”期間的議案和提案，不乏要求“加大步伐撤銷鐵路司法機構”的主張。

近年來，鐵路司法機構的改革已被納入整體司法體制改革進程，但因錯綜復雜的利益格局和人事財務關系，步履遲緩。

鐵路司法機構的變遷，和其本身的體制弊端難以分離。最高檢察院鐵路運輸檢察廳原廳長陳振東告訴《財經》記者，自他從事鐵路司法工作20多年來，上述改革呼聲一直沒有停過。“鐵路司法系統存廢的最大問題是其人、財、物不獨立，并由此引發社會對其司法不公的質疑?！标愓駯|說。

今年3月15日，最高人民法院審監庭負責人透露，鐵路運輸法院的“改革正在積極穩妥地推進。其方向是將鐵路運輸法院作為專門法院予以整體保留，納入國家司法管理體系，同時其在人財物等各方面均與鐵路運輸企業脫鉤?！?/p>

加之此前鐵路公安啟動向公務員過渡的轉制考試，鐵路司法系統脫離企業已成定局。但保留鐵路法院的這項公共政策，引起法學界的普遍質疑，認為這是部門利益膨脹之果，亦有礙司法獨立。

改制受阻部門利益

2008年“大部制”改革實施之前，即有聲音認為鐵道部與交通部合并，但最終并未如此。一種聲音認為，在中國鐵道大發展的當口，獨立的鐵道部仍有存在的必要。

次年年初，1291次列車列車長捆綁乘客曹大和致其死亡一案，經貴陽鐵路運輸法院判處列車長緩刑。此案引起社會普遍不滿，十余名律師和專家學者聯名上書全國人大常委會，直指撤銷鐵路法院。事件雖未能有下文，但鐵路司法體制之弊再度引發審視。

最高檢察院鐵路運輸檢察廳原廳長陳振東表示，不管鐵路司法部門是否真的存在辦案不公的現象，這種體制下的司法被懷疑不公是“完全合理”的。

在鐵路司法目前的架構中，從上而下，鐵路公安的建制為:鐵道部和公安部共管公安部十局，以下建有鐵路公安局、公安處或公安段、車站派出所等;法院系統則為:最高法院交通運輸審判庭、各地鐵路運輸中級法院和基層鐵路運輸法院;檢察系統與法院系統類似。

這種龐雜架構的形成，除鐵路公安的存在比較固定外，其中鐵路檢察院和鐵路法院幾經存廢與變更。

《財經》記者從北京、河北、安徽等地鐵路檢法機構有關負責人處獲悉，目前鐵路司法機構的實際業務指導和監督關系已經轉移到了地方司法機構，但作為改制的難點所在，在待遇和行政級別上，尚未有具體有效的應對措施。

鐵路司法機構改制作為一個龐大的工程，牽一發而動全身。以安徽省蚌埠市的鐵路運輸法院和檢察院為例，其歸屬地為上海鐵路局，業務受上海鐵路運輸中院和檢察分院監督和領導。

一位曾分別任職蚌埠鐵路法院和檢察院的人士告訴《財經》記者，因為蚌埠屬于經濟欠發達地區，在待遇上地方要差于鐵路系統，檢法工作人員對改革動力不足。而同屬上海鐵路局的杭州、南京等經濟發達地區，鐵路司法機構對脫鉤改革反響熱烈，根本原因在于歸屬地方后待遇更好。

在此背景下，蚌埠鐵路法院和檢察院現已人心浮動，有年輕干警出現跳槽傾向，因為一旦劃歸地方待遇或將減半。

在行政級別上，目前基層鐵路運輸法院為正處級，而一般區縣基層法院為副處級?；鶎予F路檢察院也存在相同問題。改制之后，如何能夠在行政級別上對原司法機構和司法人員進行安排，這頗得當事人普遍關注。

除此，鐵路檢法兩院改革還面臨法律障礙?，F行《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》均沒有關于鐵路法院、檢察院的明確規定。

1983年，六屆全國人大常委會第二次會議對上述兩法做出修改，其中，第二條第一款“中華人民共和國設立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和專門人民檢察院”被修改為“中華人民共和國設立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院”，同時刪去該條第四款有關專門人民檢察院的定義。

在這種情況下，鐵路檢法兩院“名不正，言不順”，一旦保留便會出現法律真空。

而在法律適用問題上，目前也存在鐵路與地方不一的情況。中國政法大學終身教授陳光中談道，同一民事案件由鐵路運輸法院或地方法院依據不同的法律法規體系審理，判決結果往往差異較大甚至完全不同，由此引發爭議的案件不在少數。

另一方面，如何全面梳理鐵路與地方司法機構在案件審理上的法律適用，也將成為亟待解決的問題之一。中國地方人大均有不同權限的立法權，而由于鐵路系統目前對發生在旅客列車上的案件實行“站車交接”制度，因前方到站所屬地的不確定性，就可能導致犯罪嫌疑人最終所受刑罰不同的情況。

可能的改革模式

3月15日，最高人民法院公布《關于審理鐵路運輸人身損害賠償糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，被解讀為鐵路法院的建制將被保留。最高法院審監庭負責人也公開表示，鐵路運輸法院將被作為專門法院予以整體保留，但在人、財、物上將與鐵路企業、行政主管部門脫鉤。

實際上，包括鐵路公安和檢察院在內，人、財、物與鐵路企業如何脫鉤，是改制過程中最困難和最關鍵的問題，也是改制久拖未決的原因所在。

上海鐵路局系統內部人士告訴《財經》記者，據其觀察，去年鐵路公安參加國家公務員考試，目的在于實現身份上的“去企業化”。但就目前情況而言，鐵路公安的人事權、財權均無實質變化。

這位人士認為，當年鐵路醫院和學校的改制是，前三年財務由鐵路負責，之后便改為由接收的地方政府負責?！拌F路司法機構的財政改革，極有可能仿照這個辦法，設置三年過渡期。”

包括陳光中在內的一些專家認為，在經費保障上，可由財政部在鐵道部上繳國家的運營收入中，按照鐵路檢法兩院的經費預算撥付給“兩高”， 再由“兩高”按照各鐵路檢法兩院的實際情況核定標準，分別下發給各級鐵路司法機關?？顚Ｓ?，并接受同級紀檢、監察及審計部門的監督。

由于目前部分鐵路司法機構工作環境和辦案設備均未達標，而客觀上鐵路企業為拉動地方經濟也“出力不小”，亦有內部人士認為中央和地方財政應分別拿出專款，作為對經濟欠發達地區的鐵路司法給予裝備、待遇上的補貼。

如果說鐵路公安的改制稍有眉目的話，檢法兩院的改革尚處在試探階段。

一個可能的模式是，現有鐵路“檢、法”兩院將被移交到所在地。以北京市鐵路法院作為假設，其所轄的石家莊、天津和北京三家基層法院，或被劃歸所在地區。這三家法院原來的上級法院，即北京市鐵路運輸中院或與北京市一中院、二中院并列存在，受理來自北京鐵路運輸法院的二審案件和其他案件，而不再受理石家莊和天津的基層鐵路法院的二審案件。上海等設有中級鐵路法院的地方可以此類推。

河北鐵路系統內部人士告知《財經》記者，按照目前基本成型的方案，石家莊鐵路運輸法院被劃歸河北后，將由原基層法院升格為中級法院。而一審案件的受理工作則交由該法院的派出機構，即在法院升格后，將按實際情況建立一部分派出法庭。

一個可能的方式是，基層鐵路運輸法院升格后將仿照廣東省東莞法院的建制模式，亦即:下設一到三個基層法院受理一審案件，從而在建制上達到中國三級兩審的普遍模式。

機構歸屬和財政問題如能得到解決，鐵路司法人員的身份和任免問題則相對輕松。陳光中建議，由“兩高”根據實際需要統一制定鐵路司法機關人員編制，可解決鐵路司法機關工作人員向國家司法工作人員的轉變，日后的人員錄用和任免亦可順應解決?！?/p>