中國(guó)如何城市化

受勞動(dòng)力難以自由流動(dòng)的政策限制，中國(guó)絕大多數(shù)的城市規(guī)模低于其最優(yōu)水平。如果要提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，絕大多數(shù)城市應(yīng)該擴(kuò)張其規(guī)模，而不是小型化

關(guān)于是發(fā)展大城市還是中小城鎮(zhèn)的辯論，中國(guó)已經(jīng)走過(guò)了30年城市化道路，可以用事實(shí)來(lái)說(shuō)話。日本曾經(jīng)通過(guò)“首都功能分散計(jì)劃”來(lái)限制東京的發(fā)展，這為中國(guó)的城市化模式之辯提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

集聚度不高，大城市不大

有一種流行看法認(rèn)為，過(guò)去30年來(lái)，大量的資源向東部，特別是東部的大城市集聚，所以中國(guó)的集聚度太高了。其實(shí)，這種看法的前后半句話之間并無(wú)理論和事實(shí)依據(jù)。

經(jīng)濟(jì)集聚和城市擴(kuò)張是發(fā)展的客觀規(guī)律。從正面來(lái)說(shuō)，集聚和城市的長(zhǎng)大帶來(lái)“集聚效應(yīng)”，城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人們的生活質(zhì)量有利。但同時(shí)，城市發(fā)展也會(huì)帶來(lái)城市自身的一系列問(wèn)題，比如擁擠、污染、犯罪，這被稱為“擁擠效應(yīng)”。

經(jīng)濟(jì)的集聚程度和城市規(guī)模，是“集聚效應(yīng)”和“擁擠效應(yīng)”相互權(quán)衡的結(jié)果。在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，最佳的集聚度和城市規(guī)模是動(dòng)態(tài)變化的。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，特別是服務(wù)業(yè)比重的提高，經(jīng)濟(jì)的集聚度和城市最佳規(guī)模也逐步上升，這就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。

中國(guó)今天的集聚度太高了，大城市太大了嗎?人們往往憑直觀的感受說(shuō)“是”，但數(shù)據(jù)給出的答案是否定的。

在與同事的研究時(shí)發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)城市之間GDP規(guī)模的差距的確在明顯擴(kuò)大。不過(guò)，由于勞動(dòng)力流動(dòng)仍然受到戶籍制度的限制，城市建設(shè)用地指標(biāo)的配置又受到全國(guó)規(guī)劃的制約，中國(guó)城市之間人口和建成區(qū)面積的差距卻沒(méi)有明顯的擴(kuò)大。

值得一提的是，城市間人口規(guī)模的差距，最近20年來(lái)只有微小上升，而如果以2000年的數(shù)據(jù)與國(guó)際比較，中國(guó)城市間人口規(guī)模差距是遠(yuǎn)低于國(guó)際水平的，與中國(guó)同樣屬于城市間規(guī)模差距較小的只是那些中亞的前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家。

在土地利用方面，雖然國(guó)家的規(guī)劃已經(jīng)考慮了東部地區(qū)有更高的用地需求，但是，評(píng)判建設(shè)用地配置是否合理，還是要看其配置是否真的已經(jīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求相適應(yīng)了。

我們的研究發(fā)現(xiàn)，中西部城市的建成區(qū)面積擴(kuò)張速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于非農(nóng)業(yè)人口的增長(zhǎng)速度，與之相伴隨的是土地的大量浪費(fèi)。特別在西部城市，每年非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)速度要低于城市建成區(qū)面積擴(kuò)張速度近6個(gè)百分點(diǎn)。而在東部，土地的集約利用程度更高，兩個(gè)速度的差別僅僅約1.8個(gè)百分點(diǎn)。

按照道理來(lái)說(shuō)，城市的擴(kuò)張應(yīng)該帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效應(yīng)，有利于提高土地利用效率，同時(shí)，城市的擴(kuò)張又不斷使郊區(qū)城市化，將拉低平均的土地利用效率。那么，這兩種效應(yīng)誰(shuí)更大呢?

根據(jù)我們的測(cè)算，在離大都市圈核心港口城市上海、香港和天津450公里的范圍內(nèi)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)占主導(dǎo)，城市建成區(qū)面積的擴(kuò)張促進(jìn)土地利用效率的提高，這大致就是三大港口為中心的長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海灣地區(qū)及其所能夠輻射到的腹地范圍。而在更遠(yuǎn)的內(nèi)地，城市建成區(qū)面積的擴(kuò)張有降低平均土地利用效率的作用。

國(guó)際上也有不少研究證實(shí)，與其他國(guó)家相比，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的集聚程度所處的位置大致相當(dāng)于其人均GDP所處的位置。也有研究顯示，由于受勞動(dòng)力難以自由流動(dòng)的政策限制，中國(guó)絕大多數(shù)的城市規(guī)模低于其最優(yōu)水平。換句話說(shuō)，如果要提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，絕大多數(shù)城市應(yīng)該擴(kuò)張其規(guī)模，而不是小型化。如果想違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，走分散發(fā)展的道路，是要付出沉重代價(jià)的。

這個(gè)代價(jià)之重，連日本那樣的發(fā)達(dá)國(guó)家都付不起。進(jìn)入20世紀(jì)90年代前后，東京曾經(jīng)歷了一段“首都功能分散”的時(shí)期，其結(jié)果是東京人口規(guī)模有所下降，而與之相伴隨的是東京的發(fā)展速度和國(guó)際地位下降。更為重要的是，東京的經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)的下降還影響到了全日本的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。最近這些年，日本經(jīng)濟(jì)逐漸復(fù)蘇，在1996年-2006年間，東京的年均人口增長(zhǎng)量為8.88萬(wàn)，目前這一增長(zhǎng)趨勢(shì)沒(méi)有停止的跡象。

治理“城市病”:堵不如疏

現(xiàn)在人們普遍擔(dān)心的是“城市病”，具體來(lái)說(shuō)，主要就是擁擠、污染和犯罪，但人們往往不去想什么是治理城市病的有效藥方。

當(dāng)然，限制城市規(guī)模的擴(kuò)張可以直接“治病”，問(wèn)題是，這樣做的損失是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，犧牲的是城市擴(kuò)張中對(duì)于改善生活質(zhì)量和提高收入的積極作用。所以，對(duì)于城市病，宜疏不宜堵!打個(gè)比方，人的年齡越大，病就越多，那么，我們是應(yīng)該去找永葆青春的藥，還是強(qiáng)身健體?

更易被人們所忽視的是，城市規(guī)模和擁擠、污染、犯罪這些問(wèn)題并不是簡(jiǎn)單的正相關(guān)關(guān)系，有時(shí)，“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”的道理也可以有效地用于治理城市病。比如說(shuō)，人們?cè)诖蟪鞘欣锔杏X(jué)到擁擠，而在現(xiàn)代城市里，緩解擁擠問(wèn)題的最好辦法就是公共交通，特別是城市軌道交通。而城市規(guī)模增大，恰恰有利于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，發(fā)展更為密集和便捷的軌道交通。城市越大，軌道交通網(wǎng)絡(luò)越密集，越有利于發(fā)揮其緩解城市擁擠的作用。

對(duì)于污染也是一樣的道理。人們習(xí)慣的說(shuō)法是，城市在長(zhǎng)大，污染也更嚴(yán)重了。但人們往往忽視，如果把人口攤開(kāi)，在總量上污染更嚴(yán)重。道理就在于，在集聚過(guò)程中，排污和治污都有規(guī)模效應(yīng)，總體上，集聚反而有利于環(huán)境保護(hù)。更容易被忽視的道理是，通常城市在擴(kuò)張的過(guò)程中，將更有利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展，而服務(wù)業(yè)要比制造業(yè)更為“綠色”。

在生活上，當(dāng)人口集聚更有利于公共交通和軌道線路的發(fā)展時(shí)，人們的生活方式也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，會(huì)減少對(duì)于汽車的依賴，這也有利于環(huán)保。尤其是當(dāng)中國(guó)承諾要降低每單位GDP的碳排放時(shí)，城市化和大城市的發(fā)展更有利于實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。

人們總是在說(shuō)，內(nèi)地的城市化和工業(yè)化道路不能再重復(fù)沿海曾經(jīng)走過(guò)的高污染道路。這句話作為一種目標(biāo)是對(duì)的，但如果說(shuō)到實(shí)現(xiàn)的途徑，就只有進(jìn)一步地將人口向沿海地區(qū)集聚，這樣才有利于內(nèi)地的環(huán)境保護(hù)。

如果考慮到中國(guó)的大城市和人口主要集中在大河流的下游，那么，集聚還能減少污染所產(chǎn)生的負(fù)外部性。如果大量人口仍然被限制在地理?xiàng)l件不利的地方，當(dāng)?shù)卣忠非笳猩桃Y、GDP增長(zhǎng)和解決就業(yè)，一定會(huì)降低環(huán)境保護(hù)的要求，這就是為什么不少污染企業(yè)也在內(nèi)遷的原因。

如果相信經(jīng)濟(jì)規(guī)律，那么，經(jīng)濟(jì)集聚的趨勢(shì)將勢(shì)不可擋，越早明白，損失越少。對(duì)于日本已經(jīng)失敗的分散發(fā)展的實(shí)驗(yàn)，如果熟視無(wú)睹，豈不是浪費(fèi)?

在經(jīng)濟(jì)集聚的過(guò)程中，真正的挑戰(zhàn)其實(shí)主要就兩條，一是城市(特別是大城市)的犯罪問(wèn)題，二是中小城市的公共服務(wù)問(wèn)題。犯罪更是個(gè)宜疏不宜堵的問(wèn)題，與限制人的流動(dòng)相比，促進(jìn)城市新移民與原有居民的融合才是正確的方向，越堵，歧視越重，犯罪率越高。而中小城市的公共服務(wù)問(wèn)題，則需要轉(zhuǎn)變中國(guó)的公共服務(wù)財(cái)政體系，越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，越是小規(guī)模的城市，其公共服務(wù)越是應(yīng)該由中央和省一級(jí)的財(cái)政來(lái)補(bǔ)貼。■

作者為復(fù)旦大學(xué)和浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授