地方政府制度創新是“民主秀”?

10月15日下午，兩份PPT在“中國地方政府創新獎十周年學術研討會”現場不經意地重疊交集，交集出的同一觀點深深引起了與會專家們的關注。

一份來自英國諾丁漢大學當代中國研究學院副教授王正緒的《鄉鎮民主和創新的政治后果:合法性、績效、民主要求》——中國的鄉鎮基層民主發展在十多年的時間里從范圍和數量上來講都取得了較大進展，但從鞏固角度講進展則相當緩慢，多數試點已經回歸到了原來的制度，不少制度創新淪為“民主秀”，在吸引了媒體、學界和上級政府的關注之后便偃旗息鼓了。

另一份是中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員高新軍的《我國地方政府制度創新項目何以能夠做到可持續發展》——“中國地方政府創新獎”，也舉辦了5屆，共計有1500多個項目參加評選，130多個項目入圍最后階段評選，50個項目獲得“創新獎”?！瑫r，我們也看到，中國地方政府創新在可持續發展方面也面臨著嚴峻的挑戰。事實上，就是那些獲獎的創新項目，在經歷了幾年之后，有的還在堅持和發展，有的則處于停滯的狀態，另外一部分則已經“人走政息”了。

而此前十幾分鐘里，這兩位學者曾發生過面對面的爭論。

高新軍記得，那天會上，王正緒闡述PPT前，便特意告知:“我們的調查結果可能要悲觀一些?！?/p>

王的調研是以“基層民主發展現狀如何、鄉鎮的民主和制度是否有利于政府的合法性、是否提高了治理的績效——政府的服務質量、是否提高公民對民主的需求”為核心，綜合全國經濟發展和地理分布等因素，選取了全國9個省市，22個鄉鎮或街道辦為調查點，在每個鄉鎮選取了2-3個村，以隨機入戶、問卷調查的方式調查了100戶(每戶一人)左右的村民、10-20名鄉鎮政府工作人員。訪談了數十名市、縣、鄉級干部，收集了2382份以村民為調查對象的問卷、300多名以鄉鎮工作人員為調查對象的問卷。

這些調研的樣版被分為“無制度創新組”與“有制度創新組”?！坝兄贫葎撔陆M”中就包括了2003年以“以錢養事”等一系列政改而獲得第四屆“中國地方政府創新獎”優勝獎的湖北省咸寧市咸安區。

“當我聽到他公布‘創新體制鞏固情況’一項里，咸安區的向陽湖鎮、橫溝橋鎮、永安辦事處的情況是:保留行政體制改革結果，但干部任用制度基本回歸原有體制;并且，‘咸安的民主實驗和制度創新，并未改善政府的治理績效’時，我馬上就寫下了:咸安鄉鎮事業改革，并不能改變鄉鎮黨政的其他方面?！备咝萝娬f時，微微皺起眉頭。

當天，王正緒還結合其他省市鄉鎮的調查，以數據顯示:有制度創新組和無制度創新組，對本地鄉鎮黨委和政府的信任度，與無創新者組并無統計學意義的差別(無制度創新組對本地黨委、政府的信任度為56.4%，不信任度26.6%，有制度創新組的信任度為56.8%，不信任度為29.6%。);對本地鄉鎮政府的工作滿意度，亦復如是;但有制度創新組認為去鄉鎮政府辦事比十年前更方便了的比例略高——78%，而無制度創新組的比例為73.5%;

而后，高新軍起身沖王正緒質疑:“幸運的是，你調查的地方我也去了——2008年年底，我去了咸安的汀泗鎮和雙溪鎮，和當地搞改革的人聊過了。你剛才說當地的老百姓對當地政府‘以錢養事’的改革創新評價甚低，我得出的結論與你恰好相反，這項鄉鎮事業單位改革成果在那里堅持下去了，已得到普遍公認。我現在想問問，你的調查是針對這項改革中的特定受益人群，還是隨隨便便的‘面上調查’?”

王正緒的回答似乎不能讓高新軍滿意。會議結束后，王顧慮再三，婉拒了媒體索要他的PPT。迄今為止，對于本刊記者的詢問，他也無任何回復。

但無論如何，高新軍都不愿贊同王正緒在PPT末頁所寫的——鄉鎮一級的民主改革和創新，并未造成顯著的政治后果。這些民主實驗和制度創新，并未改善政府的治理績效。民主實驗和創新比較明顯地提升了公民的民主要求?；鶎用裰靼l展似乎呈現一種“墻里開花墻外香”的局面。

人物周刊:你為什么不同意王正緒的最終結論?

高新軍:他最后那一段綜合分析，我全部都不能同意。他說不少制度創新淪為了“民主秀”，這個話沒有錯。但是它放在他的整個段落語境里，其意思就是中國的創新沒起任何作用。我認為實際情況不像他講的，肯定是有改變的。

俞可平(中央編譯局副局長，該獎項主要負責人)以前講過:如果僅僅從我們十年前第一屆開始評出創新獲獎項目來看，這些項目確實有相當一部分已不存在了，在當地找不到了。但是從更廣泛的范圍來看，那么這個創新項目在甲地不存在，可是它又會在乙地、丙地等同時不斷地產生。這就沒有消失，而是在更大范圍中推廣了。另外，這項創新可能在某地不存在了，但是它屬于改進型——別人由于吸取它的經驗教訓而改進了，又在其他地方繼續下去。這也是一種發展，也是可持續的。

從整體趨勢上看，干部的民主意識比過去強了。同時，我也相信人人為自己，上帝為大家?？隙ㄈ魏胃刹吭诟愀母飫撔轮?，他都會首先想到，“對我有什么好處?”真正一個大公無私像雷鋒似的干部，那是非常少的。

我們要合理利用這種“政績觀”。它不能說對政府推動沒有意義了，或整個作秀沒有意義。所有改革有一個共性是值得肯定的:不管是作秀也好，真的也好，多多少少都在擴大老百姓的參與，多多少少提高行政透明度，多多少少給老百姓一點民主的啟發。作秀作長了，老百姓總需要來點真的吧?俞可平曾說，我們的政治體制改革叫增量民主。我們現在就處在這個過程當中。

人物周刊:你自己也在會場上舉了幾個未持續的創新案例，為什么不能持續?有共性么?

高新軍:各個地方的創新未持續的原因各不相同。

例如在四川省東北部秦巴山區平昌縣，從2001年起，當地政府搞黨內民主——“公推直選”鄉鎮黨委班子，為此2006年獲得第三屆“中國地方政府創新獎”優勝獎。現在卻淪為了一項當地的“政績工程”。

這個縣原來的縣委書記劉謙祥是“公推直選”的決策者與實施者，現在已經調走了。他們一開始做這項創新是為應對當地財政危機與解決干群矛盾。他們做出甜頭來了，上級肯定他們，當地政府就想改革的力度更大一點，從而做得太過激。

他們搞“撤鄉并鎮”——在大山區里面，將61個鄉鎮變成27個，10萬人一個鄉鎮。這在當地遭到了反對。其他四十多個鄉鎮的干部到哪去?這些干部們會這樣想，我們沒有飯吃了，沒有工作干了，我們怎么辦?你(劉謙祥)是為自己做了這么多改革，你考慮過我們嗎?后來，劉謙祥自己都堅持不下去了，又恢復到43個。還有在鄉鎮黨委的“公推直選”問題上，從選舉到推行，就像搞運動一樣，在短時間內就想完成，叫人喘不過氣來，這不是違背客觀規律嗎?這種行為，我覺得就是一種政績工程。

我再舉例分析江蘇徐州賈汪區政府“公眾全程監督政務”創新不可持續的主要原因時，也寫到過:這里的監督，是指制度所約束的社會各利益集團之間的相互關系，實現這種監督必須完全建立在社會各利益集團的力量對比和平衡上。因此，如果社會利益集團關系中出現不平衡，即出現某一集團權力十分強大，而其他相關方力量十分弱小時，制度是不會被遵守的。

當地政府制定了近30條監督制度，實際上后來都沒有被執行。當政府的力量強大，老百姓的力量很弱時，制定制度的政府都不去執行，老百姓又有什么辦法?

人物周刊:是否有些創新帶有強烈的地方特色，也不適宜全國推廣?否則形成一鍋煮、一刀切?

高新軍:是的。拿咸安政改中的“以錢養事”來說，雖然在湖北省內發文推廣這項改革創新，但中央的態度始終不明確，因為它本身就存在很大爭議。

咸安政改的始作俑者、原咸安區區委書記宋亞平是在自己鄉鎮面臨嚴重財政困境，迫不得已的情況下，才冒險走上這條路的。這項創新端掉了一批鄉鎮基層干部的鐵飯碗，所以進行過程非常困難。它是需要宋亞平這樣，既懂實踐又有理論的鐵腕人物來執行?？墒绕渌胤竭€有第二個宋亞平么?其次，別的地方是否能得到省政府那么大的財政支持?我去咸安調查過，它的鄉鎮事業轉制改革的成本是好幾千萬，而這項成本是省政府撥出來的，是得到了當時湖北省委書記大力支持的。如果別的地方也有這樣支持，那么湖北省的財政是不堪重負的。最后，這項創新對其他省市的富裕鄉鎮又適用么?如果對方沒有財政壓力，為什么還要做這個改革?

人物周刊:現在學界有兩種聲音。一類認為改革是自上而下的，上面大環境不配套，下面改革怎么持續下去?另一類則批評地方政府創新后，往往依照傳統思維模式指望中央或上級領導部門去推廣持續，而不懂得依靠知識力量推廣，知識精英也對地方創新沒有主動的觀察與幫助。你怎樣看?

高新軍:第一類只說出了部分事實。徐勇(華中師大教授，政治學學者)曾給政治局上過課。他在多個場合上講，錦濤書記在他上課時講過一句話，中國改革的法律、政策都是下面創新出來，加以總結，然后領導肯定，變為黨的政策，最后才寫入法律的。不是上面領導可以發明一個東西，就能自上而下推廣下去。第二類的愿望是好的。但是指望創新的地方政府自己去推廣，這不可能!

現在很多改革是不徹底的。因為利益集團覺得風險太大了，誰也不知道后面的風險自己能不能承受得了。