中國糧食安全問題新觀察

［摘要］近來，由于俄羅斯森林大火及糧食禁止外銷引發的世界糧價急劇上漲和中國多種自然災害對糧食產量的不利影響，中國的糧食安全問題又一次成為人們關注的焦點。中國雖然仍能維持目前的市場穩定和緊平衡狀態，但面臨著一系列新的風險和壓力。研究中國當前的糧食安全問題，不能就糧食談糧食問題，必須從更深的層次上找出其根源，以采取治本之策。農業作為整個社會大系統的子系統，它的存在狀態如何，不僅取決于經濟因素，還取決于政治、思想文化等其他社會因素。有鑒于此，筆者認為，要保證中國的糧食安全，其根本出路不僅在于強化農業的國民經濟基礎地位，而且要解決農民的政治地位和其他社會地位問題。

［關鍵詞］糧食安全；農民；農業

［中圖分類號］Ｆ３２［文獻標識碼］Ａ［文章編號］１６７２－２４２６（２０１０）１２－００２９－０３

糧食在人類社會生活中占有極其重要的地位，這是因為糧食是人類賴以生存的最基本的生活必需品，是人們從事其他一切活動的前提。中國是一個地道的人口大國，如果糧食出了問題，那就是關乎社會穩定和人命關天的大事。近來，由于俄羅斯森林大火引發的世界糧價的急劇上漲和中國多種自然災害對糧食產量的不利影響，中國的糧食安全問題又一次成為人們關注的焦點。研究中國的糧食安全問題，不能就糧食談糧食問題，必須從更深的層次上找出其根源，以采取治本之策。

一、中國是在什么背景下重提糧食安全問題的

糧食安全是一個全球性問題。聯合國糧農組織早在１９７４年１１月于羅馬的第一次世界糧食首腦會議上第一次提出“糧食安全”的問題。幾十年來，人們把確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品作為實現糧食安全的最終目標。近一時期，糧食安全問題又一次引起了各個國家的普遍關注。據聯合國糧農組織估計，２００１—２００３年世界上長期食物營養不足人口８．５４億人，其中發展中國家８．２億人，轉型國家２５００萬人，發達國家９００萬人。在營養不良總人口中，生活在亞洲與太平洋地區的占６１％，在非洲撒哈拉沙漠以南地區的占２４％。非洲撒哈拉沙漠以南地區營養不足的人口占當地總人口的３２％。到２００６年５月止，全球面臨嚴重糧食短缺的國家有３９個，其中２４個在非洲，９個在亞洲，５個在拉丁美洲，１個在歐洲。糧食短缺原因各不相同，但內亂和氣候異常（包括水災、旱災）是主要因素。在這一國際背景下，也給中國敲響了糧食安全問題的警鐘。此時，人們很容易想起一件事。１９９４年，美國世界觀察研究所所長萊斯特·布朗（Ｌｅｓｔｅｒ Ｒ． Ｂｒｏｗｎ）發表了著名的《誰來養活中國》一文，引起了軒然大波和諸多學者政要參與的論戰。人們有理由不同意布朗的結論，因為中國人還是有能力解決自己的吃飯問題的。但是，人們也必須謹慎地告誡自己，中國的糧食安全問題始終不能忽略。中國是一個人口大國，而且每年仍以１０００余萬的速度遞增，預計２０３０年將達到１５億。我們不能陶醉于用世界７％的耕地養活了世界２２％的人口這一輝煌業績。

我們經過長期奮斗，雖然解決了１０多億人口的溫飽問題。但是，我們更應該清醒地看到，我國的耕地每年都在減少，人口每年都在增加。根據有關部門提供的情況，１０年內，我國西部的陜、甘、寧、川、青、新等省區要退耕８７００余萬畝。我國中部、東部地區在１０年左右的時間內，將有相當數量的耕地改種經濟作物。中國的耕地面積除了城市發展用地外，種糧面積將呈逐步下降的趨勢。從另一角度來講，中國農業抗自然災害的能力很低，生產成本很高，不少地方還沒有改變靠天吃飯的局面，一遇干旱、洪澇、蟲害等，糧食產量就會大幅下降。據統計，從２００７年以來，全國糧食產量都穩定在５億噸左右的高位，但從人均占有糧食的情況來看，我國人均年糧食占有量在４００公斤上下，已接近世界糧食危機線人均占有量３７０公斤，情況絕對不容樂觀?；谝陨锨闆r，如果我們再不加以正確引導，確保耕地面積和糧食產量的穩定，那么，民以食為天、糧食是國民經濟基礎的基礎這些至理名言，將成為一紙空文，我們的糧食安全堪憂。建立糧食安全體系已勢在必行，由于我國經濟已經開始融入國際市場，國際糧食供求對我國的影響正逐步體現出來。有一點需要所有中國人都牢記，不管外國市場糧食價格如何變化，中國１０多億人口的吃飯問題，終究要靠自己來解決，參與國際糧食市場調劑，靠外國糧食養活中國人只能是一種夢想。

中國糧食安全問題還面臨著一個嚴峻的結構性矛盾。這種結構性矛盾既包括工業化進程中農業生產對食物消費結構變化的不適應，又包括區域間糧食供求的平衡，還包括糧食市場和價格波動對宏觀經濟穩定的影響，等等。除此之外，面對日趨開放的國際環境，中國糧食生產、流通、貿易又面臨著國際多邊貿易規則的約束以及由此帶來的對國內農產品市場和農業政策的沖擊?？傊?，今日中國糧食安全問題的內涵已經發生了本質的變化，溫飽問題已居于次要位置而不再可能對糧食安全構成重大影響，相反，結構問題、效率問題以及國際貿易中的風險問題則上升為主要矛盾。這種變化預示著中國糧食經濟中仍然潛伏著許多不安全因素，并且這些不安全因素將呈現出更大的不穩定特征?？陀^地評價我國的糧食安全形勢，及早采取措施，將有助于我們把握糧食問題的變化和演進趨勢，為我國經濟增長和社會穩定創造一個良好的社會環境。

“民以食為天”，解決眾多人口的吃飯問題，是中國政府的第一要務。中國共產黨從執政伊始，就對發展農業、增加農業產品供給投入了極大的熱情，先后發動了土地改革、合作化、人民公社化運動，后來又搞了“農業學大寨”、“普及大寨縣”、“推行農業機械化”等活動。“農業是國民經濟的基礎”這一信念在官方語言和文件中，從來沒有動搖過。但是，直到上世紀８０年代實行包產到戶之前，糧食短缺一直困擾著中國。定量供應，吃不飽飯，是一種普遍現象。直到“文革”結束后的１９７９年，實行“包產到戶”政策，才終于找到了一把能使中國人填飽肚子的鑰匙。

同時我們也要清醒地認識到，３０多年的農業改革，只是低水平地解決了中國人的吃飯問題，并沒有改變農業的脆弱地位，更沒有使農業走上良性循環和與其他產業平等競爭的軌道。中國“農業仍然處在艱難的爬坡階段”，這一清醒判斷多次出現在中央文件和中央領導人的講話中。２００３年，我國糧食總產量跌到４．３億噸。在這種背景下，從２００４年開始，中央采取了一系列支農惠農政策，從而使我國農業出現了新的轉機，又一次步入了新的發展軌道，到２００７年，糧食總產量重新恢復到５億噸。但是，進入２００８年之后，全球糧食價格暴漲，不少國家出現糧食短缺甚至饑荒。今年，這一狀況進一步加劇。中國雖然仍能維持目前的市場穩定和緊平衡狀態，但面臨著一系列新的風險和壓力。在農資價格上漲，通貨膨脹形勢嚴峻，糧食調價空間不大，農田拋荒情況又有所抬頭的形勢下，中國的糧食安全問題又一次被提了出來。

二、中國農業的周期性波動及瓶頸制約

由于中國還不是成熟的市場經濟國家，市場對農業的調節還很不到位，因此，中國農業的周期性波動不是主要由供求關系等市場力量所決定的，而主要是由政策偏差和政府行為的不良偏好所決定的。在比較成熟的市場經濟國家，政府對農業雖然也采取價格補貼等干預措施，但其他方面的干預很少，糧食市場的波動主要是由供求關系的變化以及結構性調整所致。比如，近來發達市場經濟國家糧食市場的波動，主要源于國際市場的短缺和價格高企以及國內生物能源的過度開發，而不是本國的農業生產出現了什么問題。而我國的情況則不同。因為糧食供給９５％靠國內，進口部分比例很小。根據以往多年經驗分析，每次糧食市場大一點的波動，幾乎都是由于農民種糧積極性下降造成的，而農民種糧積極性下降則主要是由一些宏觀環境方面的錯誤導向所引起的。首先是政策性傷害，如農業基礎建設投資減少，取消或不兌現已公布的獎勵政策，農產品價格偏低等；其次是交易性傷害，如收購農產品壓價，殘次農機具、假農藥、假化肥賣給農民，生產資料價格大幅度上漲，超出了農民的承受能力等；第三是行政性傷害，如有些地方政府機構的少數干部，倚仗權勢橫行鄉里，巧取豪奪，大吃大喝，亂搞攤派，嚴重侵害農民的合法權益。面對這些傷害，農民往往以消極怠工、不積極完成交售指標，甚至拋荒而對抗之。其具體運作機理是這樣的：農民生產積極性的下降，對農業投入的減少，直接源于利益比較法則。當某些政策傾向和外部環境對農民的利益造成損害時，農民就會采用一種特有的方式進行反抗。比如，縮減播種面積、撂荒、實行粗放管理、拒絕完成訂購任務、與基層政府和官員采取不合作態度等。這種“反抗”的直接結果就是農業的停滯或生產水平的下降。

政府的施政行為為什么在不少情況下損害農業增長而不是促進農業增長，其運作機理是這樣的：我國農產品的消費可分為兩大集團，一是農民集團；二是市民集團。農民集團滿足消費的程度，一般被認為是農民自己的事，與政府關系不大，政府也不承擔多少實質責任。而市民集團對農產品的消費，一旦供不應求，匱乏加劇，便喊聲四起，叫苦連天，政府馬上要承擔巨大壓力。往往只有在這時，農業才被重新重視起來。一旦市場供應狀況好轉，農業問題似乎就不那么重要了。即使嘴上說重要，實際工作中也放到了相對次要的位置上。這樣，發展農業的動力不是來源于農業內部，而是來源于農業外部，時而被政府所重視，時而被政府所忽視，農業就跳不出興衰反復的周期律。

資源瓶頸是制約農業發展的一大障礙。在目前的技術條件下，耕地仍然是發展農業的基本要素。中國耕地面積只有１８．２７億畝?熏平均每人一畝四分地?熏只有世界人均水平的４０％。但是，中國有限的耕地卻每年以上百萬畝的速度急劇減少。建工廠、修公路、蓋住宅、發展小城鎮、遍地開花的開發區，大量擠占農用耕地，要保?。保竷|畝的底線難度很大。工業污染、生態破壞、環境惡化、洪澇災害、過度放牧和掠奪式耕種，使大量耕地和草場越來越趨向貧脊和荒漠化。中國的淡水資源嚴重不足，人均占有量僅及世界平均數的１／４—１／５，可用于灌溉的水源日益減少。

農業的資金投入嚴重不足。農民由于負擔沉重，收入增長緩慢，以及農地產權制度上的缺陷所引發的短期行為，沒有能力或不愿意向農地投資?，F有金融體系根本不把農民作為服務對象，農民即使有合理信貸需求也融資無門。政府財政用于農業的公共投資占財政支出的比例近年盡管有所提高，但仍“僧多粥少”，供不足需，致使大量農用水利及其他設施年久失修，農村公共用品供給嚴重不足。

人力資源是發展農業的主體要素。農村勞動力過剩是一個總量概念，而從結構上看，有知識、有文化、掌握現代農業技術和市場流程的新型農民卻數量有限，極為稀缺。更為可怕的是，這種狀況不是在向好的方向轉變，而是朝著更加惡化的方向加速發展。農村的一流優秀青年，通過考學參軍等途徑一去不復返；農村的二流青年進城打工，寧做“流浪漢”也不愿再種田；留在農村的三流青年，無心事桑麻，雜七雜八弄碗飯；剩下的主要是婦女和老弱病殘，用他們瘦弱的身軀勉強支撐起農村和農業這片天。農村人口向城鎮轉移的過程，對于農村來說，不是一個優化人口質量的過程，而是一個劣化人口質量的逆淘汰過程，這對農業發展后勁是個致命打擊。

市場競爭考驗著農業的今天和未來。在計劃經濟體制和普遍短缺狀態下，增加實物產量幾乎成了農業發展的唯一目標。而在市場經濟條件下，來自于需求的約束使實物產量偏好風光不再。賣糧難、賣果難、賣豬難的短期過剩與農產品供不應求、價格上漲的相對短缺交替出現，讓一家一戶的農民去把握這樣的市場脈搏，實在是強人所難。農民既要面對國內市場的瘋狂競爭，也要面對國際市場的激烈角逐。在國內市場競爭中，意味著只有那些在資源、技術、制度上搶占先機而獲得比較優勢的農民及其群體，才能活得更好。而那些落伍的農民，等待他們的則是被淘汰出局或走向破產。在國際市場競爭中，意味著將有大量國外農產品進入中國市場。中國農產品能否憑借比較優勢在國內市場中占有足夠份額并盡可能多地擠進國際市場，是對中國農業的新考驗。而中國多種主要農產品在成本、價格、品質等方面的競爭能力，與境外同類產品相比，具有相當差距。這也是漫長的入世談判中，中國政府最為擔心的問題之一。

調整農業產業結構被當作提高農業競爭力的法寶而到處應用。但是，在實際操作過程中，這一方法并不總是有效。某種優質品種在種植初期可能會賣個好價錢，但一旦大面積推廣，價格立即一落千丈。優質生豬、棉花、反季節蔬菜、瓜果等都沒能逃此厄運。這種由個體理性而導致集體非理性的現象是很普遍的?？磥恚绾握{整農業產品結構是一種頗費思量的事情。

以家庭為單位的農地承包制度遇到新挑戰。這種承包制把土地使用權分散到全國２億多農戶，過于精細而形不成規模，無力面對激烈的市場競爭。隨著人口增減流動和耕地數量的變化，承包權長期不變與調整承包面積的矛盾越來越尖銳。雖然中央政府一再聲稱家庭承包制的政策“長期不變”，但各地正在推行的所謂“土地流轉”制度改革正在動搖著承包制的基礎。其未來結果如何，現在還很難作出一個明晰的判斷。這里的關鍵問題是，放棄或失去土地的農戶能否有一個新的謀生出路。如果沒有這種出路，或者眼前有路而最終走不通，那么，他們重新返回土地的要求就會始終存在。農村土地制度的演進，已經走到了一個關節點上，能否正確處置，關乎中國農業未來的興衰大計。

三、提高農民的社會地位是保證糧食安全的治本之策

要從根本上解決農業和糧食安全問題，使農業走出反復陷入困境的惡性循環，只從經濟角度考慮問題，投入某些物質性硬件，是很不夠的。唯其如此，只能起到輸血打氣的作用，暫時減輕危機的癥狀，使加劇的矛盾有所緩解，而不能釜底抽薪，使農業走上穩定發展的良性循環道路。這是因為，農業作為整個社會大系統的子系統，它的存在狀態如何，不僅取決于經濟因素，還取決于政治、思想文化等其他社會因素。有鑒于此，筆者認為，農業的根本出路不僅在于強化農業的國民經濟基礎地位，而且要解決農民的政治地位和其他社會地位問題。

人是萬物之靈，人權是各種社會權能中最基本的權能之一，解決中國的糧食安全問題必須以人為本。離開了對農民作為“人”的終極關懷，不從根本制度和體制上解決農民的身份歧視或社會地位問題，中國的糧食安全問題就永遠不會有一個令人滿意的結果。

長期以來，中國的農村政策存在著“見物不見人”的情況，反復加以強調和“狠抓”的是“農業”、“糧食”等對象，至于作為其主體的人——農民的狀況如何，則漠不關心，甚至屢加傷害。當需要向農民索取的時候，用各種辦法把農民管得很嚴，當社會福利總量增加，切割蛋糕向社會成員分配的時候，又通常把農民排除在體制之外，表現得極為吝嗇。農民的二等公民地位是農業和農村不景氣的深層根源。解放農民，還農民一個平等的社會地位，是解決糧食安全問題的關鍵所在。

解決農民“國民待遇”問題，不能僅靠道義訴求，需要有實際措施和步驟。在義務教育、戶籍管理、遷徙自由、市場準入、勞動就業、公共用品使用、民主參與等諸多領域，完全可以逐步取消對農民的歧視性限制，在解放農民的路上邁出實質性步伐。

在社會現階段，還存在著各種各樣的利益集團，各自能夠從社會利益總量中分到多大的份額，一方面取決于各自的社會地位和貢獻，另一方面取決于他們的組織程度和影響政策的能力。在這種集團性的利益角逐中，哪個集團的組織程度高，自己的勞動爭取社會給予較高評價的能力強，哪個集團就有可能爭取到更大的利益。干部集團說漲工資就漲工資，而且可以靠加班加點把錢發下去。電信部門用戶意見那么大，他們為了維護本集團的高工資高福利，編造各種理由混淆視聽，就是不肯放棄一統天下的壟斷地位。而農民兄弟就沒有這兩下子了。由于農民居住的分散性、生產方式的封閉性、社會交往與聯系的局限性、思想觀念上的保守性，他們并沒有形成一個緊密的利益集團，人數眾多的優勢被組織程度的松散所抵消，因而表現出的群體力量十分微弱。他們在與外界組織發生關系時，只能以個人對群體的方式進行，雙方力量的不對稱給農民造成了極大的壓抑感和自卑感。他們只能充當社會利益分配結果的被動接受者，而很少有可能以主動進取者姿態和實力影響社會利益的分配向有利于自己的方面傾斜。農民的怨氣再大，牢騷再多，也是以極端分散的形式表達出來的，形不成直接威脅社會秩序的集團性力量。在這一點上，我國農民與發達國家農民差距很大。法國農民對歐共體的農產品價格政策不滿，一個晚上用拖拉機和麥秸把凱旋門前的大道塞死，以示抗議。結果迫使法國政府未敢在文件上簽字，充分顯示了組織起來的農民的威力。農民缺少參與政治的具體組織形式，目前在中國，工人有工會，記者有記協，藝術家有文聯，學生有學聯，工商戶有工商聯，總之，各個階層都有一個政治性的常設組織，唯獨農民階級是個例外。增強農民的組織化程度和集體談判能力是鞏固農業基礎地位和保證糧食安全不可逾越的關口。

責任編輯荀福文