鄉鎮農村綜合改革的難點與思考

農村綜合改革是黨中央、國務院針對新時期我國農村面臨的新情況、新形勢做出的一項重大戰略決策，是農村稅費改革的繼續、深化、延伸和發展，目標是逐步建立精干高效的農村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉的公共財政制度、以及農民增收減負的長效機制，促進農村經濟社會全面協調發展。本文擬從鎮農村綜合改革的實際出發，對深入推進鄉鎮農村綜合改革進行初步探討。

一、存在問題

近年來，黑龍江省各鄉鎮按照中央、省、市、區統一部署，堅持以科學發展觀統攬工作全局，農村綜合改革目標，堅持“鞏固、推進、創新”的工作思路，深化機構改革，轉變政府職能；完善“以錢養事”，服務“三農”發展；加強財政管理，提高保障能力；監管農民負擔，落實惠農政策，扎實推進農村綜合改革，取得了顯著成效。但隨著農村綜合改革的不斷推進，出現了不少新情況、新問題，有的是過去長期積累下來的，有的是隨著改革的深入逐步顯現出來的。制約了鄉鎮農村綜合改革的進一步深入。

1、機構改革不全面。

一是區鄉職責不清、權責不一的問題比較突出。目前鄉鎮政府承擔的職能有50余項，涉及農村基層組織建設和精神文明建設、發展經濟和農民增收、基礎設施建設和社會公益事業、環境保護、維護農村穩定、社會事務等方面。其中區對鄉鎮下達的指標任務30多項，考核項目有20余項，其中一票否決的有社會治安綜合治理、安全生產、計劃生育、信訪、環保等，一些本該由區級部門承擔或者僅需鄉鎮配合的工作，也交由鄉鎮辦理，區鄉職責不清，權責不一。二是鄉鎮機構改革過于單一，存在“下改上不改”的問題。上級部門害怕鄉鎮改革后會出現“權利真空”，一邊喊叫著要精簡鄉鎮機構和人員，一邊卻在強調其部門利益的重要性，要求在鄉鎮改革中上下對口，保留人員或增加編制。

2、“以錢養事”運行不暢。

一是建立“以錢養事”新機制時，省委省政府提出了三年過渡期，過渡期完成后如何完善，上級沒有明確的指導性意見。二是宣傳發動不到位，農民參與監督的積極性不高，導致新機制運行監管體系不全。三是政府組織管理力量相對薄弱，監督管理不到位，服務主體處于“難得管、沒人管、管不了”的狀態。四是服務項目由政府確定，服務主體由政府指定，沒有引進市場競爭機制，缺乏活力。五是服務主體不強，中心服務人員年齡偏大、知識結構老化、人事管理不明確、人心不穩，工作積極性不高。“以錢養事”的手段還很薄弱，對政府的依賴性高。六是農村公益性服務項目合同中宏觀約定的內容多，項目的確定在一定程度上存在形式化問題，隨意性較大。針對性不強。量化考核存在憑個人關系、印象好壞評分，搞形式、走過場或以點代面，以偏概全，導致考核失真、失實。七是鄉鎮城建、農機、文化市場管理、畜牧防疫等方面的執法管理工作，由于服務中心不具備相應執法資格，而區級業務主管部門因力量不足，無力承擔全區的執法任務，導致鄉鎮出現執法“真空”，管理缺位、斷層，行政執法管理職能弱化。

3、村級集體經濟薄弱。

當前大部分村集體經濟發展緩慢、無錢辦事、債務沉重的問題比較突出，村級公共服務能力與村級財力的矛盾比較突出，在一定程度上弱化了村級組織的組織功能，該辦的事辦不了，所承擔的公共職能無法履行。農村基礎設施建設投入不足。隨著農民群眾日益增長的物質文化需求，村級組織運轉困難，發展村級經濟受到制約，消化債務來源少、進度慢，影響農村和諧建設。

4、惠農政策落實難。一是少數鎮村干部認識不到位，認為只要不截留、不挪用，實實在在將補貼資金發放到戶就行了。造成惠農政策宣傳廣度和深度不夠。二是部門協調配合偏差等因素導致糧補面積核實存在不合理情況。三是補貼點多面廣，部門權責不清，程序復雜，行政成本高，形成“廣大農民受益、鄉鎮和部門作難”的局面。特別是鄉鎮財政所工作量大面廣，人力有限，經費不足，且責任被過度放大，影響工作積極性。

二、對策建議

推進農村綜合改革，是社會主義新農村建設的重要任務。是一次重大的制度創新和社會變革，不僅是經濟領域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領域，意義更深刻，任務更艱巨。必須牢固樹立和全面落實科學發展觀。充分認識農村綜合改革的重要性、艱巨性和長期性，切實把思想和行動統一到中央和省委的決策和部署上來，有針對性地開展調查研究，摸清情況，找準問題，創造性地開展工作。

1、推進鄉鎮政府職能轉變。

一是深化行政管理體制改革。鄉鎮機構改革不只是鄉鎮政府自身的問題，還涉及到縣(市、區)及以上政府的改革，必須是上下結合，上有縣(市、區)體制改革的跟進，下有鄉村治理結構的變革。二是根據鄉鎮的規模和經濟發展水平等實際情況，框定政府職責，創新體制機制，優化機構和崗位設置，建立精干高效的鄉鎮行政管理體黼和運行機制。三是轉變政府職能，提高行政效率，強化鄉鎮政府的社會管理和公共服務功能，建設基層服務型政府，努力提高農村行政管理效率和服務水平。

2、完善“以錢養事”機制。

一是省委省政府應盡快出臺鞏固完善全省農村公益性服務“以錢養事”新機制的指導意見，以更好地適應基層管理和服務新形勢的要求。二是完善“以錢養事”財政補助資金管理辦法，加強對“以錢養事”資金分配使用情況的監督檢查，提高資金使用效率和效益，強化公益服務的物質手段和經費保障。三是研究完善公益服務人員管理、服務合同管理、服務績效考評、鄉鎮行政執法等方面的制度辦法。

3、壯大農村集體經濟。

村級集體經濟是村級組織正常運轉的重要保證，也是建設現代新農村和構建和諧社會的重要基礎。要積極探索發展壯大村級集體經濟的有效途徑，通過理清思路、制定政策驅動，結對共建、實施幫扶助動，增強后勁、興辦產業推動，整合資源、依托優勢促動，創新方式、借助市場拉動，夯實基礎、建強班子帶動等措施不拘一格地增大村級集體收入規模，增強村級自我發展能力。

4、加強農村財務管理。

一是繼續推行“村財民理鄉代管”的農村財務管理模式。嚴把民主決策關、程序運作關、資金安全關、審計監督關，堅持村級財務預決算制度，推行民主理財，強化過程控制。利用搭建的農村“三資”管理平臺，加強和規范村級財務收支行為，加強對村集體資產的管理。二是按照“杜絕新債、鎖定舊債、分類處置、多渠道化解”的原則，積極探索化解鎮村債務的辦法，嚴格控制新債的發生。

5、高效落實惠農政策。

一是建立完善的惠農補貼工作機制，從體制上明確各部門的權責，在哪個環節出現問題就由哪個部門負責，杜絕部門推諉現象。二是加強惠農政策宣傳。將中央強農惠農政策原原本本傳達給農民，讓惠農政策家喻戶曉，將政策的執行與操作公開化、透明化。三是落實惠農政策工作經費，加強鄉鎮農業、財政等部門“雙基”建設，改善工作條件，調動工作積極性，提高工作效率。四是強化惠農資金監管。完善惠農資金管理辦法，建立健全人戶檢查、專項審計、跟蹤審計長效機制，使專項資金做到專款專用，確保補貼資金按標準、及時、足額發放到補貼對象。