農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策

一、放寬對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制

無論在民法理論還是國外的立法經(jīng)驗方面，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)可以設(shè)立抵押是不受懷疑的。所以，我們應(yīng)持科學(xué)態(tài)度來看待土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的立法承認(rèn)問題。作為用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)就應(yīng)該能夠自由轉(zhuǎn)讓，從而充分發(fā)揮土地資源的效用。贈與作為土地承包經(jīng)營權(quán)人處置土地承包經(jīng)營權(quán)的方式，也應(yīng)該得到確認(rèn)。另一方面，既然土地承包經(jīng)營權(quán)是一種真正的用益物權(quán)，權(quán)利人就有權(quán)依法自主決定在原土地承包經(jīng)營權(quán)合同剩余的期限內(nèi)出租、互換、人股、抵押或以其他方式流轉(zhuǎn)。從現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)狀況而言，推行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，也有利于構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)投資融資體系，解決農(nóng)業(yè)融資的“瓶頸”問題。當(dāng)然，在農(nóng)村社會保障體系尚未建立的情況下，土地仍然是農(nóng)民安身立命的根本，以土地承包經(jīng)營權(quán)作為生存保障手段的權(quán)利人，不得以全部的土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押，否則一旦難以清償債務(wù)，則有可能危及其基本的生存。但因此對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)置過多限制，則妨礙了土地資源的優(yōu)化配置，為發(fā)包人的不當(dāng)干預(yù)提供了法律依據(jù)，也為以行政或準(zhǔn)行政手段配置土地資源留下了太多余地。為了保障經(jīng)營權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)和生產(chǎn)自主權(quán)，法律應(yīng)當(dāng)賦予承包人完整的流轉(zhuǎn)權(quán)，并確定承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時應(yīng)具備條件和范圍等，只有這樣才能真正促進(jìn)農(nóng)民與土地的利益結(jié)合在一起，更好的發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)土地資源。

二、加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序管理

加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理，關(guān)鍵是要依法規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，確保流轉(zhuǎn)平穩(wěn)有序進(jìn)行，流轉(zhuǎn)形式嚴(yán)格遵循法律和政策規(guī)定。在土地流轉(zhuǎn)過程中，必須按照申請、信息發(fā)布、洽談、簽訂合同的程序進(jìn)行。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人經(jīng)平等協(xié)商達(dá)成一致意見后，雙方就應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)審查、簽訂和登記。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，進(jìn)一步弱化集體所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)民承包權(quán)。把占有、使用、收益和處分權(quán)都給農(nóng)民，禁止鄉(xiāng)、村兩級組織代替農(nóng)民或越過農(nóng)民對外簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，使農(nóng)民真正成為流轉(zhuǎn)的主體。清除界定流轉(zhuǎn)中各方的權(quán)利，將權(quán)利變動的信息向社會公開。使承包經(jīng)營權(quán)的得失變更清晰透明，可以減少土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的各種糾紛，保障交易的安全與承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬的穩(wěn)定。

三、加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同管理

合同是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原始文字依據(jù)，必須妥善進(jìn)行管理。同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部農(nóng)戶間自行協(xié)商轉(zhuǎn)包的，由轉(zhuǎn)包雙方協(xié)商簽訂土地流轉(zhuǎn)合同；采取委托租賃承包方式流轉(zhuǎn)土地的，可由農(nóng)戶出具書面委托書，委托集體經(jīng)濟(jì)組織或其他中介組織統(tǒng)一代理與業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)合同；采取土地股份合作方式流轉(zhuǎn)土地的，由承包戶與股份合作社或業(yè)主協(xié)商簽訂土地流轉(zhuǎn)合同；土地互換經(jīng)營的，應(yīng)在簽訂承包戶土地互換協(xié)議的基礎(chǔ)上，再簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。各省、自治區(qū)、直轄市農(nóng)業(yè)部門要抓緊制定規(guī)范統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同文本。爭取使用省級統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同文本。例如，2009年7月8日，廣西自治區(qū)工商局和自治區(qū)農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合發(fā)布“廣西農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同(示范文本)”，目前已在桂林市統(tǒng)一推廣使用，新版示范文本體現(xiàn)了雙方當(dāng)事人平等、自愿、公平、合法的原則，提高了土地流轉(zhuǎn)的可操作性。

根據(jù)農(nóng)民的需要，各級農(nóng)村土地承包管理部門應(yīng)及時指導(dǎo)合同簽訂，并將指導(dǎo)合同簽訂同開展流轉(zhuǎn)法律政策宣傳、流轉(zhuǎn)咨詢、流轉(zhuǎn)價格評估等多項服務(wù)結(jié)合起來，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方在充分自主協(xié)商的基礎(chǔ)上，依法建立起合理的流轉(zhuǎn)關(guān)系和利益關(guān)系，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，積極開展流轉(zhuǎn)合同鑒證。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村土地承包管理部門要建立流轉(zhuǎn)合同鑒證制度，明確專人負(fù)責(zé)這項工作。對流轉(zhuǎn)當(dāng)事人提出的流轉(zhuǎn)合同鑒證申請，及時予以辦理。對在開展鑒證工作中發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)雙方有違反法律政策約定的，應(yīng)及時提供咨詢，幫助糾正。重視對流轉(zhuǎn)土地用途的審查，防止改變農(nóng)業(yè)用途。最后，完善流轉(zhuǎn)合同定額立卷、歸檔、調(diào)閱工作，提高合同的安全性和保密性。

四、大力發(fā)展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織

適應(yīng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)行的客觀要求，健全中介服務(wù)體系，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)高效、公開、公正地進(jìn)行，使得流轉(zhuǎn)行為更適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。

1、形成高效的土地流轉(zhuǎn)市場中介組織。縣、鎮(zhèn)、村三級盡快建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場信息、咨詢、預(yù)測、評估等中介服務(wù)組織，以流轉(zhuǎn)服務(wù)組織和網(wǎng)絡(luò)為平臺，中介組織及時登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價格等信息資料，定期公開對外發(fā)布可開發(fā)土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，溝通市場需求雙方，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率。在雙方協(xié)商一致前提下，中介組織幫助辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，同時為承租者提供信貸、技術(shù)、物資等服務(wù)。

2、建立、健全地價評估機(jī)制。針對土地供求信息不暢，流轉(zhuǎn)不暢和價格扭曲等問題，組建具備一定資質(zhì)的土地價格評估機(jī)構(gòu)，制定包括土地級差收入、地表農(nóng)作物、區(qū)域差異、規(guī)劃用途、基礎(chǔ)設(shè)施條件等因素在內(nèi)的基準(zhǔn)價格，指導(dǎo)土地出讓雙方交易。制定農(nóng)村土地估價指標(biāo)體系，確立科學(xué)的評估方法和最低保護(hù)價制度，既使農(nóng)地估價有章可循，又便于政府對農(nóng)村土地交易市場的宏觀調(diào)控。同時，也可以在一些中小城鎮(zhèn)創(chuàng)建專業(yè)的農(nóng)業(yè)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，以使農(nóng)村土地權(quán)利價值的評估指標(biāo)和結(jié)果更為貼近農(nóng)村的實際情況。土地產(chǎn)權(quán)價格體系健全了，土地承包經(jīng)營權(quán)的商品性就可以明確地通過市場表現(xiàn)出來，從而通過土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)在大范圍內(nèi)實現(xiàn)市場的調(diào)整。

3、建立規(guī)范化的農(nóng)村土地交易機(jī)構(gòu)。首先，政府的投資建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場，通過建立流轉(zhuǎn)信息搜集、整理和發(fā)布體系，健全管理機(jī)制，規(guī)范市場交易程序，從而為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)供求雙方搭建交易平臺。如山東省滕州市西崗鎮(zhèn)在全國率先建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場，建有服務(wù)大廳和農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解庭，大廳內(nèi)設(shè)土地流轉(zhuǎn)信息聯(lián)絡(luò)、收益評估、合同鑒證等窗口，實現(xiàn)了“一站式”服務(wù)。其次，鼓勵種糧高手、養(yǎng)殖大戶等專業(yè)能人利用自身的技術(shù)優(yōu)勢，對農(nóng)村土地實現(xiàn)集中連片開發(fā)，這樣的家庭農(nóng)場規(guī)模比較適合目前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平。再次，以各種農(nóng)民專業(yè)合作組織為依托，通過對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行合理評估，折合為股份，整合土地資源，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。最后，扶持土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)紀(jì)人，鼓勵中介機(jī)構(gòu)與經(jīng)紀(jì)人依法經(jīng)營、獲利，使不想耕種的農(nóng)戶能將土地經(jīng)營權(quán)順利轉(zhuǎn)讓，想規(guī)模種植的人能順利獲得土地。總之，成熟的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場的建立是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的潤滑劑，也是完善該項制度不可缺少的關(guān)鍵因素。