試論行政不作為案件的立案與審理

摘要 隨著社會的發展和公民法律意識的提高，公民也逐步意識到了這種行政不作為行為給自身權益造成的侵害，并向人民法院提起行政訴訟，要求保護自己的權益。因此，從理論上探討行政機關的不作為行為，不但有利于預防和減少不作為行政訴訟的發生，而且對人民法院正確認識不作為行政行為，依法審理行政不作為訴訟案件都具有十分重要的意義。

關鍵詞 行政不作為 行政機關 立案 審理

1 行政機關不作為的訴訟案件的基本理論分析

1.1行政不作為的含義。

是指公民、法人或者其他組織向有關行政機關提出申請，要求行政機關依據法律、法規及規章的有關規定，履行是否給予行政許可、行政確認、行政保護等職責，而行政機關采取消極的方式，拖延履行或者拒絕履行職責的行為。

1.2行政不作為的特征

從不作為的主體、性質、內容及表現上看，行政不作為具有以下特征：

1.2.1不作為主體的法定性。行政行為是由具體的國家行政機關依法實施的，如行政機關不履行法定職責則構成不作為，而非行政機關的作為或不作為均非行政行為，不存在行政不作為的問題；但是，由法律、法規授權行使行政管理權的組織如果不履行法定職責，則構成行政不作為。

1.2.2行政機關職責的法定性。行政機關的職責是由國家法律、法規規定的，試論行政不作為訴訟案件的立案與審理行政機關在履行法定職責的過程中，只能行使屬于本機關的職權，如果行使了其他行政機關的職權，就是行政越權。公民、法人或者其他組織的申請或者要求，只能向負有法定職責的行政機關提出，負有法定職責行政機關不履行本機關的職責，才構成不作為。

1.2.3不作為的單方性。行政機關在職務上，享有行政優先權，行使行政管理權可按單方意思構成行政法律關系，行政機關的行政行為無需行政相對方同意，行政機關的不作為也是一樣，僅是行政機關的一種單方行為。

1.2.4行政主體的特定性。不作為行為在行政法律關系上，對行政的雙方都是特定的。”特定”是指申請或者要求某行政機關履行其法定職責的公民、法人或者其他組織，而不是泛指某一類，不作為行為所指向的對象為特定的公民、法人或者其他組織。

1.2.5內容的特定性。由于不作為是行政機關針對特定公民、法人或者其他組織所實施的行為，它直接涉及到公民、法人或者其他組織的某些特定的權利和義務，關系到公民、法人或者其他組織可以獲得或喪失某種權利能力或者行為能力。

1.2.6不作為的違法性。公民、法人或者其他組織向行政機關提出申請或要求，行政機關不履行法定職責，與國家行政機關依法行政原則相悖，是一種失職行為。

1.2.7不作為的時效性。行政機關收到行政相對人的申請或要求，應當在法定期限內作為。法律沒有規定期限的，應在完成行政行為所需的合理期限內答復。如果在法定或實際合理期限內沒有答復或拒絕答復，就是行政機關的不作為。

2 不作為行政訴訟案件的立案與審理

合法、及時地審結行政訴訟案件，是行政訴訟的關鍵環節。人民法院對符合受理條件的行政訴訟案件立案后，應當依法進行審理。為體現人民法院的公正性，化解“官”民矛盾，避免群體性糾紛，人民法院應當自案件受理之日起五日內，將起狀副本送達給被告。被告應在自收到訴狀副本之日起十日內提交答辯狀及有關證據材料；提供存在合法事由或者正當理由的證據及依據，并允許起訴人、第三人閱卷，了解被告的答辯意見及提交的證據、材料等。如果被告愈期不作答辯，不提交證據材料的，人民法院可以依法視為其沒有證據，判令其履行法定職責。

3 我國在不作為行政訴訟案件的立案與審理方面的一些分析與建議

3.1不作為訴訟中的起訴期限問題

《行政訴訟法》對于行政機關未告知起訴權或起訴期限的行政行為的起訴期限問題并沒有作特殊的規定，而是都籠統地適用“知道作出具體行政行為之日起3個月內提出”的規定。而最高院《關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見(試行)》(以下簡稱《意見》)第一次對未告知起訴權或起訴期限的行政行為的起訴期限進行了規定。而《解釋》則進一步延長了《意見》中規定的對未告知起訴權或起訴期限的行政行為的起訴期限，將未告知起訴權或起訴期限的行政行為的起訴期限適用“知道或應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過”的2年，而對于未告知起訴權或起訴期限的復議決定，《解釋》第41條第2款接著作了起訴期限適用前款最長不得超過的2年期限的規定。但與此同時，我們會發現《行政復議法》的第19條明文規定，對受理后超過行政復議期限不作答復的行政不作為，行政相對人應在復議期限屆滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。也就是說，對起訴復議不作為行政行為的起訴期限為行政相對人知道或應當知道行政行為內容之日起的15日以內。這便涉及到了司法解釋與法律規定的沖突問題。故筆者認為我們有必要盡快通過法律修改程序完成對《行政復議法》的相應修改，而在此之前，我們仍應以復議法的相關規定為依據來處理此類行為的起訴期限問題。

3.2行政不作為訴訟的審理方法和判決方式

人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。對于“拒不履行”或者“不予答復”案件來講，人民法院審查被訴行為的方法和范圍與作為行為案件不同。實踐的作法是“四加四審”，即包括“前四審”和“后四審”。其中“前四審”包括：第一，審查原告提供的“證明其提出申請的事實”的證據。第二，審查被告是否已經履行或者答復。第三，審查原告的申請是否“符合法定條件”。第四，審查“行政是否越權”。人民法院作出駁回原告訴訟請求的判決后，本案即可審理終結。至于被告的行政不作為行為是否合法，已無審查和判決確認之必要。經過“前四審”后，如果認定原告的訴請理由成立，這實際上已可以認定被訴行為違法。根據案件的需要，進行“后四審”，即審查該行政不作為的合法性。具體包括：(1)認定事實是否清楚、證據是否確實充分；(2)適用法律是否正確；(3)行政程序是否合法；(4)是否有濫用職權的情形。之所以還要進行“后四審”，就是要認定該不作為行為違法之處，以及裁判方式的具體適用。行政不作為案件的判決方式除了駁回原告的訴訟請求外，還有三種方式：(1)確認違法；(2)責令被告履行法定職責；(3)賠償該不作為行為造成的損失。由于不作為行為“不具有可撤銷的內容”，根據“解釋”，第五十五六條第二款的規定，行政不作為行為案件不適用撤銷判決的方式。

結論

總之，行政不作為實質上是一種行政違法行為，行政不作為行為產生的后果，并不亞于違法行政行為的產生危害結果，從思想上充分認識行政不作為行為危害性并及時制裁行政不作為行為，有利于促進行政機關積極正確地履行職責，有利于增強公民、法人遵法守法和運用法律武器保護自身合法權益的意識，有利于樹立法制的權威，維護社會穩定，促進經濟的發展。只有全社會都關注行政不作為行為和行政不作為行為的危害性，行政不作為案件才會越來越少，并最終得到有效的遏制。