積極推進國有土地年租制度的探討

摘要 上世紀90年代，我國開始土地有償使用制度改革。本文對現有土地有償使用制度進行分析，提出在完善土地招、拍、掛出讓制度同時應考慮土地利用的可持續發展，大力發展土地年租制度，促進國有土地收益的保值、增值和可持續發展。

關鍵詞 有償使用 租賃 可持續發展

2008年，《國務院關于促進節約集約用地的通知》(國發【2008】3號)提出要“繼續深入推進土地有償使用制度改革。對《劃撥用地目錄》外土地使用要積極探索實行有償使用，對其中的經營性用地先行實行有償使用。其他建設用地應嚴格實行市場配置，有償使用。”由此可見國有土地有償使用深化改革已經勢在必行，我們知道現行土地招、拍、掛制度充分發揮了市場機制配置土地資源的基礎性作用，實現城市土地開發利用的高效率和收益分配的合理化，從而為推動城市建設并促進相關產業發展發揮了積極作用。但地方政府有強烈追求經濟利益的傾向，容易片面追求土地效益，導致追求經濟效益短期行為，是一種“涸澤而漁”的辦法。同時也容易導致尋租活動的出現。隨著經濟社會的持續發展，現行土地出讓制度的弊端也日益顯現，而土地年租制以其靈活、適用、可持續發展更能實現土地的長期、最大化收益。

1 土地年租制的探究

國務院曾作出明確規定，“探索建立國有土地收益基金，遏制片面追求土地收益短期行為。”而土地年租制的管理模式能從根本上解決“寅吃卯糧”的現象，實現集約用地的土地收益分配機制，促進國有土地收益的保值、增值和可持續發展。

土地年租制是土地使用者與縣級以上人民政府土地管理部門簽訂的一定年限土地租賃合同，并每年支付租金的土地取得形式。“普通而言：這種運用期限與經過土地出讓制而取得土地運用權的土地運用者對土地應用的期限是分歧的。所不同的是，它是經過長期(如一年一次)而不是像土地出讓制那樣一次性交納出讓金。”土地年租金制是以土地為特定對象進行租賃的經濟活動。具有債權性、短期性、適用性和靈活性等特征。作為一個完整的制度，其內容概括了特定租賃的范圍與形式，特定租賃雙方的權利與義務，土地租金的標準與調整等。

推行年租制是持續、快速、健康發展經濟全局性的政策性措施。年租制變一次支付出讓金為每年繳納租金，適應了企業承受能力，有利于企業的發展。有學者指出：“在我國，國有土地租賃運用權的重要意義應當遭到充沛注重。實踐上，租賃土地運用權應該成為出讓土地運用權的一種替代性選擇。”它有如下可行性：

1.1土地有償使用已逐漸人們所承認

隨著土地出讓制度的建立，土地有償使用制度的完善，使用范圍的逐步擴大，以及宣傳工作的廣泛開展，用地單位對有償使用土地已經認可。對年租制這種形式是歡迎的。因為，年租制降低了國有土地使用權的入市“門檻”，使國有土地進人市場增加了途徑。土地年租制成為增量土地的主導方式。

1.2收取土地年租金，不存在增加負擔的問題，而是減輕了用地者的經濟壓力。

年租制是嚴格限定在商業、工業等劃撥目錄范圍內，不是依法實行有償使用的全面鋪開，特別是不涉及軍事、社會保障性住房和特殊用地等；二是土地年租金的數額不大，在土地使用者承受范圍之內，是保護國有收益征收的前提下體現國家對土地所有權的管理。

2 土地年租制的現狀

國有劃撥土地有償使用開始以來，各地土地市場年租制普遍推行進展緩慢。造成土地年租金管理工作困難的原因主要有以下幾點：

2.1缺少可以借鑒的成熟經驗

由于該項工作沒有具體成熟經驗，縱觀全國各市，土地年租制管理也都處于探索之中。因此在實際工作中各地基本上都是依靠自己摸索、探討，由于各地區差異，即便是征收對象和操作方法也各不相同，有全面實行土地租賃制的，也有僅對大型工業企業實行的，還有一些省市僅僅對劃撥商業用地采取年租制。在征收標準制定上也分別采取建筑面積和土地面積各不相同，因此，到目前為止還沒有一套比較成熟的經驗可以借鑒和推廣。

2.2相關法律保障較差

《土地管理法》第2條，《城市房地產管理法》第3條，《土地管理法實施條例》第29條都有土地收益租金相關規定，但是這些規定或針對性和可操作性差或地方法律文件執行力有限，都不能為年租制的全面推廣提供有效的法律保障。

2.3征收程序及標準的制定不規范

土地收益租金的標準制定應根據當地的土地基準地價，考慮土地用途、位置、基礎設施的配套程度和當地物價水平等多種因素，由財政和土地行政主管部門測算出不同地段的標定地價，確定交納比例，最后計算出具體征收標準。但實際工作中，對于共有土地面積的核算，征收對象的約定，以及罰則都沒有具體約定，造成實際操作非常不便，導致執法工作存在“盲點”。

3 土地年租制的管理措施

年租制管理工作是一項長期、艱苦的工作，它涉及到社會各方面的經濟利益，相對于土地一次性出讓收益，它是一項長期、穩定的財政收入，是可持續發展觀在土地管理制度改革的一次集中體現。既是建立公平的市場經營環境、也能實現社會財富的再次分配。但考慮到該項工作仍處于初級階段，所以工作中應采取：“低點起步，引導入軌，逐步推進，適度調整”的工作原則。針對年租制管理提出如下建議：

3.1制定切實可行的土地年租金征收法律

根據國家相關法律規定，結合工作實際出臺相關征收法律法規，并在適當時機以地方性法規形式出臺相關細則，明確征收對象、標準核定、相關罰則等具體內容，增強法規的實用性及可操作性。

3.2加強輿論宣傳和政策引導

國有土地使用權有償使用制度是土地使用權制度改革的一項重要內容。土地有償制度就是把原來國有土地的無償、無限期使用，轉變為有償、有限期的使用。制度的改革需要廣大群眾有一個認知和理解的過程。使土地使用者深刻認識到土地作為資源，需要大家的保護，只有科學、集約的使用土地才能最大限度的發揮出土地價值，而這一切決不是幾個土地管理者就能夠解決的，必須通過最廣泛的媒體宣傳介質進行宣傳，使之深人人心，廣為人知，得到全體土地使用者的支持才能得以順利推行。

3.3建立現代化信息管理系統

“工欲善其事必先利其器”，一個現代化的信息管理系統，不僅有利于領導層的決策，統籌全面土地市場管理，而且能夠提高工作效率，實現信息直觀、動態化管理。因此，我們應充分利用現有條件，不遺余力進行信息系統的現代化建設，相信信息系統的自動化管理也必將使我市土地市場管理實現一個質的飛躍。

3.4制定規范化流程及監管制度

年租制管理作為土地有償使用制度的一個重要組成部分，與百姓生活有著更加直接的聯系，一個規范、標準的流程不僅可以方便百姓對政策的了解，積極配合政府的行政執法，同時也有利于樹立良好的政府工作形象。此外，一個規范的流程還可以細化責任、強化管理，杜絕各種腐敗行為的滋生。

3.5強化執法措施和監管力度

對于目前還不是非常成熟的土地租賃市場，嚴格執法是完善土地市場管理的有力保證，只有對那些偷逃國家收益，暴力抗法的土地使用者嚴懲不貸才能保證法律的公信力和公正性，才能保證國家的資產不流失，保護那些合法土地使用者的正當權益。

由于，土地既是一種重要的財富，也是一種稀缺的自然資源，土地的財富屬性與資源屬性決議了土地應用中土地運用者應當承當的社會擔負。年租制度雖然不像土地出讓一次性為地方財政提供大量的資金來源，但它可以促進國有土地收益的可持續發展，是造福子孫的一件好事。因此我們在完善房地產開發等一次性出讓的基礎上，不斷探討工業、商業等經營性用地的租賃制度改革，逐步以”年租制”作為土地有償使用制度主要形式，相信在全社會的共同努力下，一定能開創出土地管理市場的新局面。

參考文獻：

1 《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)

2 王文革《城市土地市場供應法律效果》，法律出版社，2005年第169頁，第43頁

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4 邁克爾·D·貝勒斯《法律的準繩－一個規范的剖析》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社，1996年，第429頁