蘭州市城關(guān)區(qū)按比例安排殘疾人就業(yè)政策執(zhí)行情況調(diào)查研究

摘要:按比例安置殘疾人就業(yè)政策是政府安置殘疾人就業(yè)的一項重要舉措，按比例安置殘疾人就業(yè)政策執(zhí)行情況如何?通過對蘭州市城關(guān)區(qū)按比例安置殘疾人就業(yè)政策執(zhí)行情況的調(diào)查分析，以期透視甘肅省按比例安排殘疾人就業(yè)政策執(zhí)行情況，提出完善建議。

關(guān)鍵詞:蘭州市城關(guān)區(qū);殘疾人就業(yè);就業(yè)政策

中圖分類號:C913.69文獻標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)30-0080-02

按比例安置殘疾人就業(yè)政策是一項旨在促進殘疾人平等參與社會、實現(xiàn)殘疾人勞動及各項社會權(quán)益的社會福利政策。目前，殘疾人就業(yè)的三種形式，如在福利工廠中集中就業(yè)，按比例安置就業(yè)和殘疾人個體就業(yè)。下面對蘭州市城關(guān)區(qū)按比例安置殘疾人就業(yè)政策執(zhí)行情況作以分析。

一、蘭州市城關(guān)區(qū)殘疾人分散按比例就業(yè)政策的執(zhí)行

(一)按比例安排殘疾人就業(yè)政策的出臺及主要內(nèi)容

1995年1月14日甘肅省人民政府頒布《甘肅省分散按比例安排殘疾人就業(yè)規(guī)定》，1998年蘭州市人民政府下發(fā)《蘭州市分散按比例安排殘疾人就業(yè)暫行規(guī)定》，2000年7月28日甘肅省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過《甘肅省分散按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》(以下簡稱辦法)，蘭州市“四屆人大五次會議”通過《蘭州市城區(qū)居民就業(yè)促進條例》第32條規(guī)定，蘭州市用人單位應(yīng)當(dāng)按不低于上一年平均在崗職工人數(shù)的0.5%安排殘疾人就業(yè)。2002年6月10日蘭州市人民政府《關(guān)于貫徹執(zhí)行甘肅省分散按比例安排殘疾人就業(yè)辦法的通知》，2002年8月16日城關(guān)區(qū)人民政府《轉(zhuǎn)發(fā)市政府關(guān)于貫徹執(zhí)行甘肅省分散按比例安排殘疾人就業(yè)辦法的通知》。甘肅省分散按比例安排殘疾人就業(yè)辦法規(guī)定:在本省行政區(qū)域內(nèi)的機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)組織和城鄉(xiāng)經(jīng)濟組織，包括在本省登記的外地駐外省單位和企業(yè)，私人企業(yè)和外商投資企業(yè)(以下簡稱用人單位)，都應(yīng)當(dāng)按不低于上一年平均在崗工人數(shù)的1.5%比例安排殘疾人就業(yè)。安排殘疾人就業(yè)達標(biāo);達到規(guī)定比例的單位，應(yīng)當(dāng)按照差額人數(shù)向殘疾人勞動就業(yè)服務(wù)機構(gòu)繳納殘疾人就業(yè)保障金。

按比例安排殘疾人就業(yè)的政策遵循安置工作為主，繳納殘疾人就業(yè)保障金為輔的原則。對于沒有按規(guī)定比例安置殘疾人的用人單位，作為代償措施繳納殘疾人就業(yè)保障金，目的是為了更好地促進殘疾人就業(yè)工作，主要用于城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)前職業(yè)培訓(xùn)費用，農(nóng)村殘疾人提供生產(chǎn)勞動技能培訓(xùn)費用等。殘疾人就業(yè)保障金的計收標(biāo)準如下:以2003年為例，殘疾人就業(yè)保障金收取標(biāo)準為2003年全區(qū)在崗職工平均工資8 061元，則2003殘疾人就業(yè)保障金計收標(biāo)準計算公式為單位人數(shù)× 0.5%、× 806l 、×80%。殘疾人就業(yè)保障金的計收標(biāo)準是充分考慮到用人單價的實際情況和承受能力，它以促進殘疾人就業(yè)為最終目的。在實際執(zhí)行過程中收取保障金也成為重要的政策內(nèi)容。

(二)按比例安置殘疾人就業(yè)政策執(zhí)行過程

1.分散按比例安排殘疾人就業(yè)的做法

自甘肅省分散按比例安排殘疾人就業(yè)法規(guī)頒布實施以來，按比例安排殘疾就業(yè)的工作基本上形成了模式。每年區(qū)殘聯(lián)首先通過培訓(xùn)和宣講，向下級殘聯(lián)工作人員宣傳按比例安排殘疾人就業(yè)的工作目標(biāo)、具體執(zhí)行辦法等。例如，每年區(qū)殘聯(lián)都召開各街道殘聯(lián)負責(zé)人關(guān)于殘疾人勞動就業(yè)工作動員會，通過召開這些會議，一方面宣傳殘疾人按比例就業(yè)的工作意義，另一方面具體布置每年的工作安排:1)街道殘聯(lián)對殘疾人和社會單位調(diào)查。殘疾人就業(yè)是一項復(fù)雜的工程，涉及到各用人單位、政府執(zhí)行機構(gòu)、殘疾人多方面的利益。街道殘聯(lián)作為政策的基本執(zhí)行機構(gòu)，直接聯(lián)系社會單位和轄區(qū)內(nèi)殘疾人，具體負責(zé)殘疾人安置和收納保障金工作。對轄區(qū)內(nèi)的殘疾人進行調(diào)查，填寫調(diào)查情況表，了解殘疾人的家庭情況，就業(yè)狀況，重點調(diào)查有勞動能力未就業(yè)殘疾人的求職、意向、特長，為推薦殘疾人分散比例就業(yè)政策規(guī)定的機關(guān)、企事業(yè)單位、各類社會組織和外商投資企業(yè)要按比例安置殘疾人就業(yè)。2)殘疾人勞動就業(yè)服務(wù)主要流程。殘疾人勞動就業(yè)服務(wù)內(nèi)容流程要經(jīng)過幾個程序:首先要獲得用人單位信息;經(jīng)過鑒別適宜工作崗位向用人單位推薦合適的殘疾人選，并且安排用人單位和殘疾人的雙向見面:通過雙方選擇，多方協(xié)商，達成就業(yè)崗位安置工作。3)執(zhí)行過程中殘聯(lián)的“軟武器”動員、宣傳殘疾人分散按比例就業(yè)政策的執(zhí)行是一項涉及多方面利益，是一項充滿困難的過程工作。執(zhí)行過程中，殘聯(lián)的工作方法對于理解這項政策的執(zhí)行很有意義。在殘疾人按比例就業(yè)政策的執(zhí)行宣傳中主要采取以下三種宣傳方式:會議宣傳，活動宣傳，上門宣傳。

2.用人單位執(zhí)行政策的態(tài)度

從1995年1月14日甘肅省政府頒布比例安排殘疾人就業(yè)政策到現(xiàn)在已執(zhí)行了第八個年頭，用人單位已經(jīng)比較充分地了解政策內(nèi)容。不同的用人單位對于殘疾人按比例就業(yè)政策表現(xiàn)出不同的態(tài)度。執(zhí)行政策面臨很多的困難。首先對于是否安置殘疾人就業(yè)，用人單位基本上都提出各種各樣的困難。殘疾人分散按比例就業(yè)政策，一些單位不理解。有的企業(yè)認為該向國家交納稅也交了，不應(yīng)該再收取殘疾人就業(yè)保障金，覺得殘疾人就業(yè)應(yīng)該由國家政府管。用人單位回應(yīng)政策，出現(xiàn)了不接受政策的現(xiàn)象，形成緊張關(guān)系。用人單位對于殘疾人按比例就業(yè)政策反應(yīng)各異。目前絕大部分用人單位對于政策是認同的，只是在安置殘疾人就業(yè)與交納保障金之間存在選擇，其前提是接受政策。那么用人單位對政策的態(tài)度、對殘疾人按比例就業(yè)要實現(xiàn)理想化達標(biāo)會產(chǎn)生什么影響呢?下面對政策執(zhí)行過程作以分析。

二、按比例安置殘疾人就業(yè)政策執(zhí)行情況分析

(一)按比例安置殘疾人就業(yè)政策執(zhí)行效果

按比例安排殘疾人就業(yè)，是國家為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求，借鑒國際上普遍采取的做法，結(jié)合我國實際依法推行的一項解決殘疾人就業(yè)問題的戰(zhàn)略性舉措。

九年來，這項政策在全區(qū)得到了貫徹執(zhí)行，并取得了較好成效，據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，至2003年全區(qū)共有7 820名殘疾人，已辦理殘疾證的有2 500多名，符合法定就業(yè)年限的殘疾人有1 342人，有就業(yè)能力的962人。從1995年甘肅省人民政府頒布按比例安排殘疾人就業(yè)政策以來，全區(qū)共安排殘疾人就業(yè)的有781人。其中:全區(qū)機關(guān)事業(yè)單位95個，安排殘疾人就業(yè)的有10個，占總數(shù)的11%，繳納殘疾人就業(yè)保障金的73個，占總數(shù)的77%;全區(qū)企業(yè)(含私營企業(yè))5 389人，安排殘疾人就業(yè)的23個，占總數(shù)的0.4%，繳納殘疾人就業(yè)保障金的25個，占總數(shù)的4%;全區(qū)外商投資企業(yè)108家，安排殘疾人就業(yè)17家，占總數(shù)的1.7%，繳納殘疾人就業(yè)保障金的1 835家，占總數(shù)的35%;全區(qū)社區(qū)居委會有162個，安排殘疾人就業(yè)的93個，占總數(shù)的58%，繳納殘疾就業(yè)保障金的59個，占總數(shù)的37%。總體來看，該區(qū)分散按比例安排殘疾人就業(yè)政策得到了貫徹執(zhí)行，對于促進殘疾人就業(yè)起到了重要的作用。同時，在執(zhí)行過程中也面臨一些需要解決的問題和值得關(guān)注的現(xiàn)象。

(二)按比例就業(yè)政策執(zhí)行過程中的特殊困難

1.情、理、法結(jié)合執(zhí)行政策

1995年甘肅省政府頒布的《甘肅省分散按比例安排殘疾人就業(yè)規(guī)定》、2002年頒布《甘肅分散按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》是城關(guān)區(qū)分散按比例安排殘疾人就業(yè)的根本法規(guī)依據(jù)，是各級殘聯(lián)開展實際工作的基礎(chǔ)。在正式法規(guī)的指導(dǎo)下，殘疾人分散按比例就業(yè)開始進入實施階段。大多數(shù)用人單位對于殘疾人就業(yè)政策整體的支持有兩個主要原因:其一，殘疾人是一個社會弱勢群體，對于他們幫助，各種類型的社會單位從價值理念上都是表示支持的。其二，因為有法規(guī)。對于政府的政策，用人單位有一種對法律的尊重。但是，在具體執(zhí)行中，用人單位強調(diào)的困難成為討價還價的一個手段，但是又不能因此而不執(zhí)行政策，現(xiàn)實中相當(dāng)一部分用人單位還是會執(zhí)行政策的，比如繳納殘疾人就業(yè)保障金。

另一方面，殘聯(lián)也是依法開展宣傳動員工作的。因為殘聯(lián)是政策執(zhí)行機構(gòu)，雖然殘聯(lián)沒有像其他執(zhí)法部門那樣強有力，對用人單位有很強制約力，但是法規(guī)給了殘聯(lián)合法的身份。但法規(guī)是一個缺乏強制性的法規(guī)，這使得在實際執(zhí)行過程中，對殘聯(lián)來說意味著就業(yè)宣傳，主要還是宣傳。不僅僅是法規(guī)的宣傳，更是殘疾人就業(yè)的宣傳，充分調(diào)動用人單位對于殘疾人的同情和理解，使他們而愿意執(zhí)行政策。按比例安排殘疾人就業(yè)政策是一個多方行動者共同努力的過程，包括殘聯(lián)、用人單位和殘疾人的互動等過程。實際上它是通過—種很微妙的情理關(guān)系來實現(xiàn)的，是以法律法規(guī)為依據(jù)、融合情理在其中的過程。

2.執(zhí)行政策過程中存在的主要問題

從上面分析，我們會發(fā)現(xiàn)該政策執(zhí)行的復(fù)雜性，因為不能簡單地認為殘聯(lián)是執(zhí)行機構(gòu)，而用人單位是目標(biāo)群體，相反雙方都是政策涉及的重要行動者，雙方在互動中影響。1)殘聯(lián)的工作難開展;2)用人單位對政策難以落實;3)政策執(zhí)行中的偏離和變通辦法。

三、完善甘肅省按比例安排殘疾人就業(yè)政策執(zhí)行的建議

(一)健全地方性行政立法，探索落實政策的聯(lián)合執(zhí)法方式

法規(guī)是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。為了提高執(zhí)行的有效性，必須將政策及時轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)或規(guī)章，建立健全制度化的可操作性的地方行政立法，在實施中可以進一步探索政府不同職能部門之間的聯(lián)合執(zhí)法方式，加強各級殘聯(lián)作為執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行力度。

甘肅省應(yīng)借鑒西安、上海等地做法，由甘肅省或蘭州市政府制定《分散按比例安排殘疾人就業(yè)實施辦法》，明確規(guī)定由殘聯(lián)和勞動、稅務(wù)部門聯(lián)合執(zhí)法，加大收繳保障金執(zhí)法工作強制力度，保障執(zhí)法措施的貫徹落實。

(二)探索政策執(zhí)行中非制度化手段的運用及其效果

根據(jù)上述對政策執(zhí)行過程中非制度化手段運用及其效果的分析可以看出，由于殘疾人群體和殘疾人就業(yè)自身的特殊性，一定意義上使得執(zhí)行中情理因素必然存在。在今后這項安置殘疾人就業(yè)政策的執(zhí)行中要合理利用這些可能運用的手段和方式。各級殘聯(lián)作為代表殘疾人利益，要堅持倡導(dǎo)幫助殘疾人的社會氛圍，在一切可能的情況下，爭取資源，為殘疾人服務(wù)。特別對于安排殘疾人就業(yè)，制度化的強制并不一定是最好的方法，至少不是唯一的方法，必須要依靠殘聯(lián)和社會各界的幫助與支持做好殘疾人的就業(yè)與安置工作。

參考文獻:

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