“建設社會主義新農村”與中國現行戶籍制度改革

摘要:新中國建立后，使城市和鄉村在二元經濟結構基礎上逐步走向二元社會結構。現行戶籍制度便是為維護這個二元社會結構而設立。改革開放后，隨著市場經濟的發展，這種城鄉二元社會結構日益成為市場經濟發展的羈絆。僅僅依靠現行戶籍制度改革或取消現行戶籍制度是不能從根本上改變城鄉二元社會結構的，只有通過建設社會主義新農村，逐步消除城鄉差別，才能從根本上消解中國的城鄉二元社會結構。

關鍵詞:社會主義新農村;國家整合;現行戶籍制度

中圖分類號:D631.42文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)30-0070-02

一、中國現行戶籍制度的由來

新中國建立初期，還是一個農業為主、農村人口為主的農民國家。在一個開放的世界體系里，在農業和農民為主的基礎上是無法建構一個強大的現代國家的。因此國家必須加速推進工業化，實行以工業為主導，以農業為基礎的戰略。但是，一窮二白的新中國，完成國家工業化原始資本積累的唯一途徑是到農村汲取資源。于是，為了保證城市優先和便于向農村汲取資源，國家便通過一系列強制性的行政措施造成城鄉隔離，使城鄉在二元經濟結構基礎上走向二元社會結構。這些行政措施主要有三大核心措施:即統購統銷、人民公社、現行戶籍制度。

1955年8月25日，國務院發布了《農村糧食統購統銷暫行辦法》和《市鎮糧食定量供應暫行辦法》。其中《農村糧食統購統銷暫行辦法》對定產、定購、定銷事宜分章作出詳細的規定，《市鎮糧食定量供應暫行辦法》規定:市鎮糧食統銷由憑證購買，按戶核實，改為按人定量供應，并發行糧票。統購統銷將農民同市場的聯系切斷了，基本上保證了國家可以從農民手中買到低價的農產品。為了有充足的農產品上交國家，隨即又強制推行了人民公社制度，人民公社制度安排實質是適應計劃經濟體制、強化國家能力、推動一體化進程建立的。人民公社的核心內容如“一大二公、一平二調”、“政社合一”、“先交公糧，后交余糧，剩下的才是口糧”，這些都有利于國家從農村直接汲取資源。統購統銷和人民公社制度的實行是比較順利的，基本上保證了國家可以從農村汲取資源。但是面臨的最大問題是:農村人口向城鎮轉移。這樣以來造成兩個嚴重的后果，一是農業勞動力的流失;二是城鎮人口的增加造成了國家供給的緊張。為了避免這些嚴重后果的發生，必須限制農村人口流入城鎮，這就客觀上要求限制自由遷徙的政策方針或法律制度出臺。在1953年4月17日，政務院發出《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》，規定未經勞動部門許可或介紹者，不得擅自去農村招收工人。1954年3月，內務部與勞動部又發出《關于繼續貫徹〈勸止農民人口盲目流入城市〉的指示》，重申對農民向城市流動與遷徙的限制。1956年12月30日，國務院發出了《關于防止農村人口盲目外流的指示》，再次強調不得從農村私自招工。1957年3月2日，國務院又發出《關于防止農村人口盲目外流的補充指示》，1957年9月14日，國務院再次發出《關于防止農民盲目流入城市的通知》，1957年12月18日中共中央和國務院聯合發出《關于制止農村人口盲目外流的指示》。盡管如此，農村人口涌入城市的洪流似乎不可阻擋，1950—1957年，我國城鎮人口從5 765萬增至9 949萬，共增加了4 184萬，這其中城鎮人口自然增長1 640萬，占總增量的39.2%，而機械增加的人口則為2 544萬，占總增量的60.8%。為了有效防止農民流入城市，必須依靠強硬的政策方針或法律制度。于是全國人民代表大會常務委員會在1958年1月9日通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，這一《條例》以法律形式把限制農民遷往城市的制度固定下來，這一《條例》也是我國戶籍制度的核心，關于戶籍工作的很多方面都是依據這一條例開展的，逐步形成了現行戶籍制度。現行戶籍制度不僅僅是用于登記人口，更重要的是與生產和生活資料、社會保障和社會福利密切相關。目的是將農村人口牢牢地固定在土地上，使農民難以擺脫身份控制。從而保證了有充足的農村勞動力從事廉價農產品的生產，從而為國家的工業化提供必要的農業剩余。

二、現行戶籍制度改革

1978年后的市場化改革開始突破行政整合的制度障礙。特別是土地承包經營制度極大地解放了農民，農村的經濟社會獲得了空前的發展。人民公社制度于20世紀80年代初被“鄉政村治制度”所取代。統購統銷制度也已經不適應商品經濟特別是市場經濟發展的需要。1985年由糧棉合同定購制度取代農產品統購制度，其后，城市的計劃供應的品種也逐漸減少，糧票、布票、油票相繼取消，這就標志著統購統銷制度的結束。但是，與人民公社制度和統購統銷制度同期產生的現行戶籍制度卻依然存在。雖然近些年來，戶籍制度有所變動，如:1984年10月，國務院發布《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定凡在集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工，準落常住戶口，口糧自理。1985年7月，公安部頒布了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，決定對流動人口實行《暫住證》、《寄住證》制度，允許暫住人口在城鎮居留。1992年，浙江溫州推行“綠卡制”。1993年，上海推行“藍印戶口制”。1995年，廣東深圳施行“藍印戶口制”。以此為代表，部分地區實行投資入戶、購房入戶或藍印戶口等政策，以吸引人才和資金。1992年8月，公安部發出通知，決定在小城鎮、經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區實行當地有效城鎮戶口制度，以解決要求進入城鎮落戶的農民過多與全國統一的計劃進城指標過少之間的矛盾。1997年6月，國務院批轉公安部《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》。根據此方案，已在小城鎮就業、居住、并符合一定條件的農村人口，可以在小城鎮辦理城鎮常住戶口。1998年8月，國務院批轉公安部《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》，主要規定:在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶。不難看出，盡管我國現行的戶籍制度有了很多變動，但這些變動措施都是“拒絕人口，不拒絕資金、人才”[1]的做法，戶籍制度的核心即限制鄉城遷徙的規定仍然沒有實質程度的改變。其根本原因在于，改革開發后，我國城鄉二元社會結構沒有從根本上改變。一方面，是國家經濟社會迅速發展，綜合國力迅速增長;另一方面，是城鄉差距日益擴大，城市與鄉村發展日益脫節，這正是現代化進程中的“中國悖論”。同時也表明，沒有國家的有效整合，是無法克服這一“悖論”的。國家整合的“登場”理所當然成為歷史的選擇[2]。國家整合的有效措施之一便是“建設社會主義新農村。

三、改變城鄉二元社會結構的根本出路——建設社會主義新農村

我國現行戶籍制度已嚴重阻礙了城市的發展，阻礙了農業現代化，不利于我國農業人口城市化的順利進行，直接導致我國城市發展步伐緩慢。所以戶籍制度改革便被提上議事日程。筆者以為，作為一個現代國家，必須尋求一種縮小日益擴大的城鄉差距的方式，以建構統治的合法性。如何改變農村狀況，是現代國家面臨的重要任務。現代化在造就城鄉差距的同時，又在鄉村動員中傳遞著一種平等發展的理念，賦予每個人以平等國民的身份，并由此構造民眾(包括廣大農村人口)對國家的認同。正如亨廷頓所說:“城鄉區別就是社會最現代部分和最傳統部分的區別。處于現代化之中的社會里政治的一個基本問題就是找到填補這一差距的方式，通過政治手段重新創造被現代化摧毀了的那種社會統一性。”[3]而要實現這一目標，僅僅靠現行戶籍制度的改革是很難做到的。人類共同體自從出現了城市，就有城市與鄉村的分化。馬克思認為:“物質勞動和精神勞動的最大一次分工，就是城市與鄉村的分離。城鄉之間的對立是隨著野蠻向文明的過渡、部落制度向國家的過渡、地域局限性向民族的過渡而開始的，它貫穿著文明的全部歷史直至現在”[4]。市場經濟的發展，是資源迅速向城市集中的過程。由此會造成城鄉的分化和差距。市場經濟本身不可能實現城鄉發展的自動平衡。

改變我國城鄉二元社會結構最有效的途徑應當是建設社會主義新農村。通過建設社會主義新農村，從根本上改變農村狀況，在業已分化的城鄉差別的基礎上重新構造城市與鄉村的有機聯系和統一性。在建設社會主義新農村過程中，國家將在政策、資金上向農村、農民傾斜，以加快農村經濟的發展，為農村社會保障的建立奠定經濟基礎。農民獲得了保障，農村醫療衛生、居住條件得到改善，城鄉差別得以縮小，也必然會帶來城市人口向農村的流動，這種人口的雙向流動是“自由遷徙”的標志。通過建設社會主義新農村，城市與農村將建立平等統一的新型城鄉關系，城鄉之間互相吸收先進和健康的因素、摒棄落后因素，互相融合、協調發展。農業將獲得與工業平等的發展機會和權利，并逐步成為接受“補助”的部門。農民作為現代國民，將享有公平的國民待遇。這樣以來，我國的城鄉二元社會才能從根本上被打破，現行戶籍制度即使仍然存在，也形同虛設。

參考文獻:

[1]劉航星.糧食統購統銷與戶籍制度的聯系[J].北京黨史，2002，(6).

[2]徐勇.國家整合與社會主義新農村建設[J].社會主義研究，2006，(1).

[3][美]塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M]，北京:生活·讀書·新知三聯書店，1989:67.

[4]馬克思恩格斯選集:第1卷[M].北京:人民出版社，1995:104.