制度設(shè)計(jì)中的創(chuàng)新與缺陷

摘要:在中國(guó)近現(xiàn)代史上，有一位讓大家尊敬的人——孫中山。他領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命推翻了延續(xù)幾千年的封建專制統(tǒng)治，第一次建立了資產(chǎn)階級(jí)民主共和國(guó)。他汲取了西方權(quán)力制約理論和制度中的合理內(nèi)容，并結(jié)合中國(guó)特殊的歷史和文化傳統(tǒng)，創(chuàng)造出了融貫中西的獨(dú)特分權(quán)制約和權(quán)力監(jiān)督理論。無(wú)疑，理論是進(jìn)步的，但是在實(shí)踐中也存在漏洞。

關(guān)鍵詞:孫中山;五權(quán)憲法;權(quán)力監(jiān)督

中圖分類號(hào):D693.0文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-2589(2010)30-0037-02

一、分權(quán)制約和權(quán)力監(jiān)督理論

“政治自由只在寬和的政府里存在。不過(guò)它并不是經(jīng)常存在于政治寬和的國(guó)家里;它只在那樣的國(guó)家的權(quán)力不被濫用的時(shí)候才存在。但是一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵1]154孟德斯鳩如是說(shuō)。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。正是認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，孫中山才創(chuàng)立了分權(quán)制約和權(quán)力監(jiān)督理論。

(一)五權(quán)憲法

自1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，中國(guó)淪為半殖民地半封建社會(huì)，無(wú)數(shù)仁人志士一直尋求救國(guó)的良方。孫中山，作為一名進(jìn)步青年，看到自己祖國(guó)如此的苦難深重，積極投身救國(guó)的革命活動(dòng)。他在學(xué)習(xí)西方的“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)之上，結(jié)合中國(guó)特殊的歷史和文化傳統(tǒng)，創(chuàng)造出了“五權(quán)憲法”。

所謂“五權(quán)”，是指除三權(quán)(立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán))以外，還有考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)。三權(quán)分立是孟德斯鳩創(chuàng)立的學(xué)說(shuō)，他認(rèn)為權(quán)力必須要分開(kāi)，才能達(dá)到制衡的目的。孫中山在認(rèn)真學(xué)習(xí)了三權(quán)分立學(xué)說(shuō)優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，也看到了不足:監(jiān)察權(quán)的實(shí)施，并沒(méi)有與立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)獨(dú)立開(kāi)來(lái)，在議會(huì)制國(guó)家中，是由議會(huì)掌管彈劾糾察權(quán)，這樣不利于權(quán)力的相互制約，容易造成“議會(huì)專制”。同時(shí)，他看到西方議會(huì)制國(guó)家因?yàn)闆](méi)有明確的考試制度，造成了“任用私人”和“盲從濫舉”的出現(xiàn)。因此，需要增加考試權(quán)來(lái)挑選國(guó)家人才，杜絕此類事情的發(fā)生。

孫中山認(rèn)為，考試和監(jiān)察古已有之。他說(shuō)，“中國(guó)古代舉行考試和監(jiān)察的獨(dú)立制度，也有很好的成績(jī)，像清朝的御史，唐朝的諫議大夫都是很好的監(jiān)察制度?！薄爸袊?guó)在專制政府的時(shí)候，關(guān)于考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)，皇帝還沒(méi)有壟斷?！盵2]762

孫中山的“五權(quán)憲法”是具有一定創(chuàng)新性的，特別是監(jiān)察權(quán)。根據(jù)孫中山設(shè)計(jì)的五權(quán)憲法，中華民國(guó)中央政府由行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院組成。各縣人民投票選舉總統(tǒng)，組成行政院;選舉代議士組成立法院;總統(tǒng)征求立法院同意之后，任命司法院、考試院、監(jiān)察院的院長(zhǎng);五院皆對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)。國(guó)民大會(huì)專司憲法之修改及制裁公仆之失職。具體來(lái)說(shuō)，立法院、行政院、司法院、考試院的人員失職，由監(jiān)察院向國(guó)民大會(huì)彈劾，而監(jiān)察院人員失職，則由國(guó)民大會(huì)自行彈劾、罷黜。國(guó)民大會(huì)、五院及全國(guó)大小官吏，其任職資格均由考試院確定。這是具有中國(guó)歷史和文化傳統(tǒng)特點(diǎn)的，同時(shí)又與現(xiàn)代政治文明相契合的中西交融的獨(dú)特憲政理論，盡管不乏理想化的成分，但其思想始終貫徹著近代以來(lái)思想家們所反復(fù)倡導(dǎo)的政治權(quán)力制約與制衡的基本精神，體現(xiàn)了孫中山憲政思想的偉大創(chuàng)新。

(二)權(quán)能分開(kāi)

人民主權(quán)思想是孫中山“五權(quán)憲法”的出發(fā)點(diǎn)。在《建國(guó)方略》中，他說(shuō):“夫中華民國(guó)者，人民之國(guó)也。君政時(shí)代則大權(quán)獨(dú)攬與一人，今則主權(quán)屬于國(guó)民之全體，其四萬(wàn)萬(wàn)人民即今之皇帝也?！盵3]69在這一認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，孫中山闡發(fā)了“權(quán)能分開(kāi)”理論，即要?jiǎng)澐终?quán)和治權(quán)。孫中山認(rèn)為:人民應(yīng)該有選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)等四權(quán)，人民運(yùn)用四權(quán)來(lái)管理政府的立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)等五權(quán)。把國(guó)民參政的范圍加以擴(kuò)大，實(shí)行全民政治，使人民享有真正的民主權(quán)利，這充分體現(xiàn)了孫中山的直接民權(quán)思想。

“權(quán)能分開(kāi)”即要把國(guó)家的權(quán)力分成政權(quán)和治權(quán)兩部分。政權(quán)是管理國(guó)家大事的權(quán)力，此權(quán)“完全交到人民的手內(nèi)，要人民有充分的政權(quán)，可以直接去管理國(guó)事”[2]756，人民通過(guò)四權(quán)來(lái)管理國(guó)事，把政府置于人民的監(jiān)督之下。治權(quán)，則是政府機(jī)關(guān)的管理權(quán)力，即治理國(guó)家的大權(quán)，“要把這個(gè)大權(quán)，完全交到政府的機(jī)關(guān)之內(nèi)，要政府有很大的力量，治理全國(guó)事務(wù)。這個(gè)治權(quán)，便是政府之權(quán)”，而政府五權(quán)，即“五權(quán)憲法”，是政府機(jī)關(guān)的組成形式，把政府機(jī)關(guān)分為行政院、司法院、立法院、考試院、監(jiān)察院五個(gè)部門，各部門之間相互協(xié)作，又相互牽制，來(lái)分別行使政府的權(quán)力。孫中山認(rèn)為，“用五權(quán)憲法組成的政府，才是世界上最完全最良善的政府”。用人民的“四權(quán)”來(lái)管理政府的“五權(quán)”，“彼此保持平衡，民權(quán)問(wèn)題才算是真解決，政治才算是有軌道”，在這種體制下的政府才算是一個(gè)完全由人民指揮的“有能的政府”。

如何把治權(quán)交給有能的人，而不是無(wú)能的人?考試是個(gè)好辦法。有能的人管理政府，在人民的監(jiān)督與監(jiān)察下，就能夠使其濫用權(quán)力的可能降到最小。孫中山指出，人民害怕得到一個(gè)“萬(wàn)能的政府”，沒(méi)有辦法去節(jié)制它;最好是得到一個(gè)萬(wàn)能政府，完全由人民使用，為人民謀福利。

除了中央政府五院中有獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察院外，孫中山的憲法設(shè)計(jì)中，還規(guī)定地方基層人民自治，將地方的自治權(quán)放到縣一級(jí)行政區(qū)劃，每縣選一名國(guó)民代表，實(shí)行直接民權(quán)，人民擁有選舉權(quán)、否決權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)，對(duì)政府擁有巨大的監(jiān)督權(quán)。

二、理論實(shí)踐和漏洞

毫無(wú)疑問(wèn)，孫中山的“五權(quán)憲法”和“權(quán)能分開(kāi)”思想是具有歷史進(jìn)步意義的。但是，再好的理論，也要付諸實(shí)踐才能彰顯其效用。孫中山的權(quán)力監(jiān)督理論，也存在一些漏洞。

(一)五權(quán)憲法未能實(shí)行

辛亥革命時(shí)期，孫中山在擔(dān)任南京臨時(shí)政府大總統(tǒng)期間，曾試圖推行他的“五權(quán)憲法”主張，后來(lái)因主客觀條件不成熟未能如愿。問(wèn)題的關(guān)鍵是以孫中山為代表的資產(chǎn)階級(jí)革命黨人當(dāng)時(shí)缺乏足夠的實(shí)力來(lái)牢固地掌握政權(quán)?！叭绻麤](méi)有政權(quán)，無(wú)論什么法律，無(wú)論什么選出的機(jī)關(guān)都等于零”[4]98。這就是1912年初未能制定出孫中山所期望的五權(quán)憲法的根本原因。而且，當(dāng)時(shí)由孫中山領(lǐng)導(dǎo)的南京臨時(shí)政府實(shí)際只存在三個(gè)月。在這短暫的時(shí)間內(nèi)，南京臨時(shí)政府要處理南北和議，迫使清帝退位，對(duì)付帝國(guó)主義列強(qiáng)的干涉對(duì)內(nèi)要處理同盟會(huì)內(nèi)部無(wú)休止的紛爭(zhēng)，同時(shí)還得應(yīng)付來(lái)自立憲黨人的攻擊。加上南京臨時(shí)政府從成立開(kāi)始，就沒(méi)有經(jīng)費(fèi)來(lái)源，財(cái)政拮據(jù)，無(wú)以為繼。如此，使孫中山處于十分艱難和被動(dòng)的局面，盡管他殫精竭慮，全力周旋，也無(wú)濟(jì)于事，根本不能全力以赴來(lái)制定“五權(quán)憲法”。雖然辛亥革命時(shí)五權(quán)憲法難產(chǎn)，孫中山并未因此而氣餒。1921年3月，孫中山在廣州籌建正式政府時(shí)在百忙中還去廣東省教育會(huì)作了一個(gè)以“五權(quán)憲法”為題的專門演講，“要求在廣州的國(guó)會(huì)制定五權(quán)憲法，作個(gè)治國(guó)的根本法”。后來(lái)由于新軍閥陳炯明叛變革命，孫中山籌建正式政府的計(jì)劃夭折，五權(quán)憲法自然也未能面世。

(二)權(quán)力監(jiān)督理論的漏洞

孫中山特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)察權(quán)獨(dú)立，但對(duì)國(guó)民政府主席或總統(tǒng)的權(quán)限沒(méi)有多加闡述。到底總統(tǒng)是虛位還是實(shí)位?若是虛位，沒(méi)有實(shí)權(quán)，行政院長(zhǎng)相當(dāng)于法國(guó)式的總理，五權(quán)分立才是真正的獨(dú)立。若國(guó)民政府主席或總統(tǒng)是實(shí)位，擁有最高統(tǒng)治權(quán)，在其領(lǐng)導(dǎo)下的五院就不可能是真正的獨(dú)立。關(guān)于這一點(diǎn)，孫中山?jīng)]有講清楚。后來(lái)，在實(shí)踐中，國(guó)民政府主席或總統(tǒng)往往是大權(quán)在握的，監(jiān)察院院長(zhǎng)由政府首腦提交國(guó)民大會(huì)通過(guò)，實(shí)際上受到政府首腦的控制，與監(jiān)察院獨(dú)立的原則是相悖的。如此，監(jiān)察院對(duì)于政府首腦的監(jiān)察只是一句空話罷了。

孫中山把人區(qū)分為“先知先覺(jué)”、“后知后覺(jué)”、“不知不覺(jué)”[2]706的三種人，而“不知不覺(jué)”的人占大多數(shù)，只有“先知先覺(jué)”的少數(shù)人才是“絕頂?shù)穆斆鳌薄ＫJ(rèn)為中國(guó)當(dāng)時(shí)的“四萬(wàn)萬(wàn)人”都像阿斗，按照前述的孫中山主張，應(yīng)該把政權(quán)交給人民，既然人民都是阿斗，將政權(quán)交給這些“無(wú)能的”阿斗，怎么能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府的管理呢?孫中山實(shí)行直接民權(quán)，賦予人民以管理政府的四大民權(quán)的主張，與把人民視為無(wú)能的阿斗的觀點(diǎn)，顯然是自相矛盾的，依靠無(wú)能的阿斗無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的管理?？梢钥闯?，在孫中山的內(nèi)心世界里恐怕還是認(rèn)為作為阿斗的人民，還是只能由少數(shù)絕頂聰明的“先知先覺(jué)”，像諸葛亮式的有能力的人物去支配的，這又落入了英雄史觀的窠臼。所以，孫中山五權(quán)憲法思想缺乏將之付諸實(shí)施的物質(zhì)力量，帶有一點(diǎn)主觀空想的色彩。因?yàn)?，孫中山四大民權(quán)的實(shí)現(xiàn)，即人民對(duì)政府管理的實(shí)行，其結(jié)果必將導(dǎo)致傳統(tǒng)的治人與治于人關(guān)系的顛倒，這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下是不可能實(shí)行的。孫中山的愿望雖好，但其四大民權(quán)的設(shè)想脫離了當(dāng)時(shí)的實(shí)際，是不可能真正實(shí)行的。

結(jié)論

在中國(guó)向西方學(xué)習(xí)和模仿的過(guò)程中，孫中山是第一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情，匯通中西，比較系統(tǒng)地提出一整套具有近代色彩的憲政架構(gòu)和治國(guó)方略的政治家和思想家。他權(quán)力制約思想是在其闡述其民權(quán)主義的過(guò)程中闡發(fā)出來(lái)并形成體系的，既有對(duì)西方民主憲政思想的歸納，又有對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)文化的因襲，更是對(duì)中國(guó)當(dāng)時(shí)的具體國(guó)情關(guān)照的結(jié)果。

在孫中山所處的時(shí)代，能夠有這樣的進(jìn)步思想是值得我們肯定的。他以人民主權(quán)學(xué)說(shuō)為基礎(chǔ)，汲取了西方權(quán)力制約理論和制度中的合理內(nèi)容，也看到了西方國(guó)家在實(shí)行權(quán)力制約中存在的缺陷，以此為借鑒，結(jié)合中國(guó)特殊的歷史與文化傳統(tǒng)，創(chuàng)造出了近代中國(guó)具有民主主義特點(diǎn)的獨(dú)特權(quán)力制約理論。他提出的五權(quán)分立、權(quán)能分治、以權(quán)治能、直接民權(quán)、地方自治等思想，在具體細(xì)節(jié)上也許不盡周密完善，帶有一定的歷史局限性，毫無(wú)疑問(wèn)，在一百多年前孫中山就以他歷史性、前瞻性、世界性的眼光告訴我們，權(quán)力是需要制約的，沒(méi)有約束的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用，而權(quán)力濫用的結(jié)果又必然導(dǎo)致政治腐敗和社會(huì)混亂。在今天，我們建設(shè)社會(huì)主義政治文明、構(gòu)建中國(guó)特色權(quán)力制約和監(jiān)督體系，仍然需要從孫中山的思想里去尋求啟示。

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