政府主導(dǎo)型扶貧模式與政策研究綜述

摘要:近二十年來，扶貧理論與實(shí)踐發(fā)展較快，成果豐富。文章選取政府主導(dǎo)型扶貧這一領(lǐng)域，重點(diǎn)回顧、梳理和評(píng)述了國內(nèi)外學(xué)者及機(jī)構(gòu)的研究成果，對(duì)扶貧實(shí)踐中仍未解決的一些問題進(jìn)行了分析和總結(jié)，并展望了下一步的研究方向。

關(guān)鍵詞:政府扶貧;扶貧模式;理論研究

中圖分類號(hào):D632.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-2589(2010)30-0020-03

一、已有研究成果綜述

若干年來，反貧困一直都是全球性的任務(wù)和難題，扶貧理論的研究成為國內(nèi)外學(xué)者研究的熱點(diǎn)，其理論成果較為豐富。尤其是政府主導(dǎo)型扶貧，基于其在扶貧中的主導(dǎo)地位和不可替代性歷來都是研究的重點(diǎn)。近年來，在下述兩方面的研究最為活躍和深入。

(一)政府反貧困模式的研究

1.國內(nèi)學(xué)者有代表性的觀點(diǎn)

中國(海南)改革發(fā)展研究院“反貧困研究”課題組首次明確提出了“扶貧模式”的概念:認(rèn)為扶貧模式與治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。提出了我國有代表性的七種模式:山區(qū)綜合開發(fā)、溫飽工程、人力資源開發(fā)、“巾幗扶貧”行動(dòng)、小額信貸扶貧、以工代賑和項(xiàng)目帶動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展[1]。汪三貴對(duì)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)模式的研究概括為:以資源為主體的資源依托型、以資金積累為主的資產(chǎn)積累型和以技術(shù)帶動(dòng)的技術(shù)驅(qū)動(dòng)型模式[2]40-46。朱鳳歧等總結(jié)了我國五種扶貧模式:直接扶持貧困農(nóng)戶模式、農(nóng)民自愿組成經(jīng)濟(jì)合作互助組織模式、開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)模式、組織社會(huì)力量模式和東西合作幫扶模式[3]。盧淑華對(duì)三種常見的扶貧模式進(jìn)行了比較，認(rèn)為“公司+農(nóng)戶”扶貧模式是農(nóng)民擺脫貧困、走向市場(chǎng)的重要途徑[4]50。國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)隊(duì)從政府扶貧資源傳遞角度提出了貼息貸款、以工代賑和財(cái)政扶貧三種農(nóng)村扶貧模式[5]65。趙昌文、郭曉鳴比較了不同的扶貧模式后認(rèn)為，政府支持背景下的農(nóng)戶參與式扶貧模式是貧困地區(qū)扶貧活動(dòng)的理想選擇[6]。趙曦把在中國農(nóng)村廣大區(qū)域內(nèi)展開的連續(xù)進(jìn)行的反貧困模式概括為綜合開發(fā)全面治理的模式，主要內(nèi)容有:貧困地區(qū)在國家政府扶持、服務(wù)和全社會(huì)的支援下，依靠自身力量，以經(jīng)濟(jì)開發(fā)為基礎(chǔ)，人力資源開發(fā)為核心，走自我發(fā)展的道路[7]121。

國內(nèi)學(xué)者在反貧困模式方面的研究大多著眼于尋找具體的扶貧路徑、手段和方法，研究的出發(fā)點(diǎn)是充分挖掘反貧困實(shí)踐中來自于政府(如:中國改革發(fā)展研究院“反貧困研究”課題組、國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)隊(duì))、社會(huì)(如:朱鳳岐)、市場(chǎng)(如盧淑華)、扶貧對(duì)象自身(如:汪三貴)或綜合(如:趙昌文、趙曦)要素的資源優(yōu)勢(shì)，采取政策的、行政的、經(jīng)濟(jì)的和市場(chǎng)的手段來解決貧困問題，這類研究從實(shí)踐出發(fā)，有較強(qiáng)的針對(duì)性和特定的使用范圍。

2.國外學(xué)者的研究

國外學(xué)者從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度論證了資本稀缺是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙或約束條件，而要擺脫貧困、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，必須大量積累資本，大幅度提高投資率，以有效打破“貧困惡性循環(huán)”和擺脫“低水平均衡陷阱”，由此建立了若干促進(jìn)資本形成的反貧困模式。包括:哈羅德·多馬的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型、羅森斯坦·羅丹的平衡增長(zhǎng)模式、劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)模型、赫希曼的不平衡增長(zhǎng)模式、羅斯托的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)模式、舒爾茨的反貧困戰(zhàn)略理論、繆爾達(dá)爾的反貧困理論模式等等[7]51-81。

上述理論中，劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論主要分析發(fā)展中國家結(jié)構(gòu)變遷、城鄉(xiāng)關(guān)系、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、人口增長(zhǎng)、收入分配、資本積累等一系列重要問題的理論框架，對(duì)中國而言較有借鑒意義。舒爾茨的人力資本理論和繆爾達(dá)爾的反貧理論模式對(duì)發(fā)展中國家尤其是南亞和東南亞發(fā)展中國家產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

(二)政府扶貧政策和機(jī)制的研究

1.國內(nèi)學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)的主要觀點(diǎn)

中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)提出了中國21世紀(jì)頭十年扶貧開發(fā)總的奮斗目標(biāo)，也提出了措施和途徑:繼續(xù)重點(diǎn)支持發(fā)展種、養(yǎng)業(yè)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，增加財(cái)政扶貧等資金和扶貧貸款，改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，提高貧困地區(qū)群眾的科技文化素質(zhì)，鼓勵(lì)多種所有制經(jīng)濟(jì)組織參與扶貧開發(fā)，注重動(dòng)員全社會(huì)幫助貧困地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，推動(dòng)扶貧開發(fā)領(lǐng)域的國際交流與合作，推進(jìn)扶貧開發(fā)的規(guī)范化建設(shè)[8]。國內(nèi)學(xué)者從中國國情出發(fā)，結(jié)合中國政府幾十年來反貧困的實(shí)踐，提出各自見解。李興江認(rèn)為:加強(qiáng)人力資本投資，提高人口素質(zhì);廣開就業(yè)門路;改革收入分配制度;完善社會(huì)保障體系;加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程;堅(jiān)持開發(fā)式扶貧，搞好移民搬遷和勞務(wù)輸出;采取綜合開發(fā)、全面治理[9]27-29。鄭功成認(rèn)為，扶貧在新形勢(shì)下要轉(zhuǎn)變機(jī)制，要建立起合作機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、公益機(jī)制、公共資源與社會(huì)資源機(jī)制等多管齊下的扶貧機(jī)制[10]3。林毅夫提出八點(diǎn)建議，包括按國際標(biāo)準(zhǔn)重新確立貧困標(biāo)準(zhǔn);完善開發(fā)式扶貧，側(cè)重人力資源開發(fā);實(shí)現(xiàn)開發(fā)式扶貧和救助式扶貧的有效結(jié)合;建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化扶貧體系;建立合理的信貸扶貧體制;加強(qiáng)各級(jí)扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組的各項(xiàng)功能;發(fā)揮民間組織在扶貧中的作用;改變?cè)鲩L(zhǎng)方式，實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)和公平的目標(biāo)[11]19-20。總結(jié)國內(nèi)學(xué)者對(duì)扶貧政策的研究，主要結(jié)論有:發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化;立足本地資源，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè);增加地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的強(qiáng)度，并改善其使用結(jié)構(gòu);加強(qiáng)對(duì)扶貧資金分配和使用的管理;從政策上鼓勵(lì)各類金融組織在貧困地區(qū)開展信貸服務(wù);重視科技教育扶貧，完善和健全貧困鄉(xiāng)村的農(nóng)民培訓(xùn)和技術(shù)推廣制度和體系;實(shí)施移民扶貧開發(fā);加強(qiáng)城鄉(xiāng)交流;建立健全農(nóng)村社會(huì)救助體系;建立農(nóng)村的最低生活保障制度;實(shí)行扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合;開展扶貧領(lǐng)域的國際交流與合作;等等[12]47。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)扶貧政策與機(jī)制的研究比較符合中國國情，這些觀點(diǎn)明確了理念與方向、提出了思路與框架，對(duì)政府制定政策提供了較好的理論指導(dǎo)。

2.國外研究的主要觀點(diǎn)

世界銀行(1992)設(shè)計(jì)了一個(gè)扶貧政策框架:包括影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和勞動(dòng)力需求的政策(激勵(lì)政策、規(guī)章制度方面的政策、宏觀經(jīng)濟(jì)政策);影響資本積累和持續(xù)的政策(人文資本政策，金融資本、土地和環(huán)境政策)[13]72。亞太發(fā)展中心(1996)總結(jié)了亞洲國家的扶貧項(xiàng)目，總結(jié)出八項(xiàng)成功政策:開展以幫助窮人增加收入和擴(kuò)大就業(yè)為目標(biāo)的發(fā)展項(xiàng)目;對(duì)窮人特別集中地區(qū)開展能幫助窮人提高生產(chǎn)力和改善生活條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);使扶貧項(xiàng)目能促使窮人提高自己的能力和素質(zhì);管理上的分權(quán)和集權(quán)結(jié)合;使窮人受益的資源再分配;把農(nóng)民組織起來;設(shè)計(jì)好項(xiàng)目和獨(dú)立的項(xiàng)目運(yùn)作系統(tǒng);直接面向窮人的小額信貸。世界銀行《2000—2001世界發(fā)展報(bào)告》提出了創(chuàng)造機(jī)會(huì)、促進(jìn)賦權(quán)、增加安全保障等消除貧困戰(zhàn)略的總體框架[14]。

國外對(duì)扶貧政策的研究大多從西方社會(huì)的價(jià)值觀出發(fā)，著重于宏觀經(jīng)濟(jì)政策和人權(quán)政策，對(duì)中國社會(huì)有一定的借鑒意義，例如小額信貸政策就被我國地方政府借鑒，并在中國農(nóng)村的扶貧實(shí)踐中得到初步運(yùn)用。

二、政府扶貧研究展望

經(jīng)過多年的扶貧理論研究與實(shí)踐，我國的政府扶貧取得巨大成就，但從具體國情和扶貧的效果來看，仍然存在一些較為顯著的問題。例如，在扶貧理念上，重消極救助輕積極扶助;在扶貧目標(biāo)上，重?cái)?shù)量輕質(zhì)量，短期行為嚴(yán)重;在扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)上，還沒有形成動(dòng)態(tài)的精準(zhǔn)的識(shí)別和瞄準(zhǔn)機(jī)制;在扶貧項(xiàng)目選擇上，還沒有建立有效的選擇機(jī)制;在扶貧資金使用上，還沒有形成多元化、突出重點(diǎn)的投入機(jī)制;在扶貧管理工作上，還沒有建立有效的分工合作機(jī)制;在扶貧監(jiān)管評(píng)價(jià)上，還沒有形成信息對(duì)稱、及時(shí)有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制;等等[12]47。

基于此，下一階段政府扶貧理論的研究需要從兩大方面展開。一方面，緊密結(jié)合實(shí)踐中仍然存在的諸多問題作更深入更細(xì)致的研究。包括扶貧理念的重塑、扶貧目標(biāo)和任務(wù)的重構(gòu)、扶貧機(jī)制的創(chuàng)新等。另一方面，對(duì)政府扶貧政策與機(jī)制的問題研究不僅僅來源于扶貧問題本身，還來自于政府自身的行政體制和管理模式。從現(xiàn)階段的突出問題來看，筆者認(rèn)為，運(yùn)用公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)的一些基礎(chǔ)理論來指導(dǎo)政府主導(dǎo)型扶貧的研究必不可少。首先，從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的維度來看，可進(jìn)一步拓展政府主導(dǎo)型扶貧的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)的研究領(lǐng)域。例如，農(nóng)村貧困地區(qū)的公共產(chǎn)品供給研究。作為一個(gè)發(fā)展中國家，中國的公共產(chǎn)品供給從整體水平來說還不高，尤其是農(nóng)村貧困地區(qū)更為低下。公共產(chǎn)品供給不足，是影響貧困地區(qū)人口脫貧致富的一個(gè)重要因素。其次，從公共管理學(xué)的維度來看，有必要結(jié)合公共管理的基本規(guī)律，深入政府主導(dǎo)型扶貧管理手段和運(yùn)作方式的研究。如扶貧績(jī)效研究。國內(nèi)學(xué)者在政府扶貧問題上的研究側(cè)重模式、政策、機(jī)制等方面的手段和工具的運(yùn)用，下一步可在已有研究成果的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入，運(yùn)用績(jī)效管理理論去縱深挖掘政府扶貧中源自于政府內(nèi)在的自身管理體系的各有效因素，從地方政府扶貧的組織建構(gòu)、職能發(fā)揮、扶貧績(jī)效指標(biāo)體系的創(chuàng)建及評(píng)價(jià)監(jiān)控等方面來研究政府扶貧績(jī)效的提高等問題。

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(上接21頁)

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The Review of the Operation Mode of the Government Poverty Alleviation and the Policy Research

HAN Jian-hua

Abstract: For nearly two decades， the theory and practice of the government poverty alleviation have enjoyed a rapid development and the achievements are rich. This paper mainly reviews， sorts and makes a comment on the research achievements of the scholars and the constitutions both at home and abroad. By analyzing and summarizing the unsolved problems of the poverty alleviation， this paper puts forward the research direction in the future.

Key words: the government poverty alleviation; mode; policy; theory research; review.