偵查監(jiān)督制度改革之思考

中圖分類號:D926.34文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)30-0145-02

在我國，針對偵查監(jiān)督方面的制約主要有偵查機關(guān)的內(nèi)部約束和檢察機關(guān)的外部制約。《人民檢察院組織法》第5條規(guī)定，各級人民檢察院對于公安機關(guān)的偵查活動是否合法，行使監(jiān)督的職責。由此可見，偵查監(jiān)督權(quán)是法律賦予檢察機關(guān)的重要職能。檢察機關(guān)對偵查活動監(jiān)督包括刑事立案、審查逮捕、審查起訴等多個方面，這項權(quán)責貫穿于檢察機關(guān)偵查監(jiān)督工作全過程。各級檢察機關(guān)通過依法履行上述職能，維護了訴訟參與人的合法權(quán)力，保障了法律的統(tǒng)一正確實施。

近年來，各級檢察機關(guān)切實履行監(jiān)督職責，積極探索監(jiān)督方法，注重監(jiān)督實效，在偵查監(jiān)督這一方面，取得了一定成績。然而，由于我國權(quán)力設(shè)置和具體制度安排等多方面的原因，檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督存在“盲區(qū)”多、監(jiān)督滯后、糾錯能力弱、權(quán)力缺失等問題。因此，針對我國法治環(huán)境，尋求建立符合我國國情的偵查監(jiān)督機制，是當前司法改革的重中之重。筆者通過實踐和學習，提出一點淺薄意見。

一、我國偵查監(jiān)督制度發(fā)展歷程

早在我國檢察制度創(chuàng)建初期，檢察機關(guān)就被賦予偵查監(jiān)督職能。1954年頒布的我國首部《人民檢察院組織法》，該法第8條規(guī)定，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)國家機關(guān)的決議、命令和措施違法的時候，有權(quán)提出抗議和要求糾正，明確規(guī)定檢察機關(guān)“對偵查機關(guān)的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督”。當時最高人民檢察院專門設(shè)置了偵查監(jiān)督廳，還制定了《關(guān)于檢察監(jiān)督工作程序方面的意見(試行草案)》。按照該試行草案的規(guī)定，偵查監(jiān)督工作的范圍包括四個方面:1)審查批準逮捕人犯;2)審查決定起訴;3)處理對于公安機關(guān)偵查活動違法現(xiàn)象或關(guān)于冤案、錯案的申訴和控告;4)對于發(fā)現(xiàn)有問題的案件進行檢查。

檢察機關(guān)恢復(fù)重建以來，進一步發(fā)展完善了偵查監(jiān)督這一制度。我國《刑事訴訟法》第66條、第76條、第87條、第137條和《人民檢察院組織法》第5條等均明確規(guī)定了人民檢察院審查逮捕、審查起訴和糾正刑事立案、偵查活動中的違法等偵查監(jiān)督職能。

然而，盡管最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院刑事訴訟法規(guī)則》，根據(jù)《刑事訴訟法》第8條關(guān)于“人民檢察院有權(quán)對刑事訴訟實行法律監(jiān)督”的規(guī)定提出了相關(guān)監(jiān)督要求，實際工作中也取得了一定的監(jiān)督效果，但是由于在法律程序上缺乏明確具體的規(guī)定，實踐中存在爭議，一些地方?jīng)]能有效地開展檢察監(jiān)督這項工作。

二、我國現(xiàn)今偵查監(jiān)督制度存在的問題

“無救濟無權(quán)利”，訴諸司法是公民最主要的權(quán)力救濟方式，也是社會公平正義的最后一道防線，因此，為了維護社會關(guān)系穩(wěn)定和法的安定，1996年刑事訴訟法修訂伊始，二十多年來我國在司法體制領(lǐng)域作了不少改革，逐步構(gòu)建起監(jiān)督制度模式。然而遺憾的是，現(xiàn)行的監(jiān)督體制在實踐中效果并不理想，沒有起到應(yīng)有的預(yù)防效果。深刻剖析其原因，主要有以下幾個方面。

(一)偵查監(jiān)督定位含混

從憲法及相關(guān)法律規(guī)定上看，我國檢察機關(guān)是專門的法律監(jiān)督機關(guān)，但在實際操作上，監(jiān)督權(quán)的目的并沒有完全實現(xiàn)。在偵查階段，檢察機關(guān)的審查批捕環(huán)節(jié)主要是為公訴“把關(guān)”，監(jiān)督權(quán)力僅僅停留在“事實清楚、證據(jù)充分”層面上，而沒有真正深入到偵查環(huán)節(jié)。在體現(xiàn)監(jiān)督職能的一些具體規(guī)定上，如對違法行為的程序制裁措施、檢察機關(guān)糾正意見的執(zhí)行落實措施等內(nèi)容，相關(guān)法律文件對其規(guī)定得極其模糊，甚至存在空白點。監(jiān)督權(quán)力定位的不清晰，使得檢察機關(guān)對偵查活動基本上不能形成實質(zhì)監(jiān)督，最終導(dǎo)致檢察機關(guān)在偵查過程中僅僅處于履行訴訟手續(xù)、配合公訴的境地。

(二)偵查監(jiān)督方式滯后

目前我國偵查監(jiān)督方式只有事后監(jiān)督。由于偵查、批捕、起訴階段分別獨立，檢察機關(guān)往往只有在行使審查批捕權(quán)時才能通過書面審查偵查活動環(huán)節(jié)是否存在違法現(xiàn)象。然而，在實踐中存在于偵查活動中的違法行為一般不會反映在案卷材料中。所以，往往只是在發(fā)生危害后果時才能起到責任判定和損害救濟。不僅不能做到防患于未然，也不符合偵查監(jiān)督的真正內(nèi)涵，使偵查監(jiān)督的意義化為烏有。

(三)偵查監(jiān)督效力不強

當前偵查監(jiān)督工作面臨的最大困境，就是監(jiān)督的權(quán)威性不夠。根據(jù)我國《刑事訴訟法》的規(guī)定，公安機關(guān)應(yīng)當將執(zhí)行逮捕、不捕決定和違法糾正情況書面通知檢察機關(guān)，但我國相關(guān)法規(guī)卻并沒有規(guī)定公安機關(guān)拒不糾正違法，或者拒不執(zhí)行檢察機關(guān)所作決定將所要承擔的法律后果。所以導(dǎo)致司法實務(wù)中出現(xiàn)這一現(xiàn)象，面對監(jiān)督，偵查機關(guān)基本上沒有承擔任何實際意義上的壓力。一般而言，只要違法偵查行為尚未達到犯罪的層面，偵查監(jiān)督就不會被引起重視，而僅僅是走個形式而已。在實踐中，往往會出現(xiàn)檢察機關(guān)邊監(jiān)督、偵查機關(guān)邊違法辦案的情況。

(四)偵查監(jiān)督權(quán)力缺失

在我國，檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，在偵查階段也履行著一定的司法審查職能，如逮捕和延長偵查羈押期限都需要檢察機關(guān)的批準方可執(zhí)行。但檢察機關(guān)的這種制約性權(quán)力是不完全的，如拘傳、拘留、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住，偵查中的檢查、搜查、扣押以及秘密錄音錄像等手段則完全排除在檢察機關(guān)司法審查之外，直接由公安機關(guān)自行決定。然而，大量的違法偵查行為都是在這些未受制約的活動中產(chǎn)生的。偵查機關(guān)的強制措施沒有外部權(quán)力的制約，往往容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。

二、完善偵查監(jiān)督制度的相關(guān)對策

盡管偵查監(jiān)督制度在我國依然不完善，但構(gòu)建科學、合理的偵查監(jiān)督制度是我國民主法治發(fā)展的必然，可以保障國家公權(quán)力追訴犯罪在法治的軌道內(nèi)規(guī)范運行。因此，針對我國偵查監(jiān)督制度的現(xiàn)狀，提出以下幾點意見。

(一)明確偵查監(jiān)督“控權(quán)”地位

強化偵查監(jiān)督，必須明確檢察機關(guān)的“控權(quán)”定位，使檢察機關(guān)成為真正意義上的法律守護人。在立法上確立檢察機關(guān)偵查活動監(jiān)督的權(quán)威，賦予檢察機關(guān)在開展偵查活動監(jiān)督工作中享有的職權(quán)。在改革方向上，要保障檢察機關(guān)在偵查階段上的權(quán)力地位，以使檢察機關(guān)有能力對偵查權(quán)進行控制。立足警檢分立的偵檢關(guān)系，強調(diào)在監(jiān)督基礎(chǔ)上的分工協(xié)作和監(jiān)督的有機統(tǒng)一。要針對偵查權(quán)行使的各個關(guān)節(jié)點，設(shè)置和加強制約性的檢察措施，追求實質(zhì)控制而不是名義控制的效果。

一是確立檢察機關(guān)對公安機關(guān)的知悉權(quán)。明確從公安機關(guān)受理案件開始就必須向檢察機關(guān)報告?zhèn)浒福允箼z察機關(guān)盡快、盡早的熟悉案件;二是明確檢察機關(guān)對公安機關(guān)偵查的參與權(quán)。規(guī)定檢察機關(guān)認為有必要的，隨時可以參與公安機關(guān)的偵查活動，調(diào)取相關(guān)案卷材料、會見相關(guān)人員;三是明確檢察機關(guān)的建議權(quán)。檢察機關(guān)可以對公安機關(guān)的偵查方向、偵查手段、收集和固定證據(jù)提出建議和意見，公安機關(guān)應(yīng)將處理結(jié)果及時的通知檢察機關(guān);四是明確檢察機關(guān)對公安機關(guān)的偵查監(jiān)督處分權(quán)。即要賦予檢察機關(guān)《糾正違法通知書》、《檢察建議書》的法律強制力，規(guī)定公安機關(guān)在接到《糾正違法通知書》、《檢察建議書》后，限期作出處理，拒不執(zhí)行意見必須承擔相應(yīng)的責任。

(二)落實偵檢同步監(jiān)督制度

完善我國偵查監(jiān)督制度的一個重要著力點，就是盡量實現(xiàn)對偵查行為的同步監(jiān)督，由結(jié)果反應(yīng)型監(jiān)督模式向過程控制模式轉(zhuǎn)變。雖然從偵查機關(guān)的角度來看，這種外部監(jiān)督的過程會影響偵查活動的效率，但是在保證偵查行為的正確方向和保護犯罪嫌疑人的合法權(quán)力層面來講，這種同步監(jiān)督是非常必要的。

堅持提前介入制度，可以掌握監(jiān)督權(quán)的主動性。對重大、特大案件以及特殊案件，如殺人、搶劫等暴力案件，特殊主體(盲、聾、啞人)犯罪的刑事案件，以及案情復(fù)雜的經(jīng)濟犯罪，檢察機關(guān)的提前介入，可以更好地履行偵查監(jiān)督程序，保證偵查人員及時、依法、全面地開展案件。

(三)實施剛性監(jiān)督策略

當前的監(jiān)督可以概括為柔性監(jiān)督，為了解決偵查監(jiān)督這種“軟弱無力”的現(xiàn)狀，必須改變?nèi)嵝员O(jiān)督的策略，化“柔性”為“剛性”，以期以真正影響偵查機關(guān)、偵查人員切身利益的方法，賦予檢察機關(guān)剛性的制裁手段來確保監(jiān)督措施能有效地執(zhí)行，實現(xiàn)監(jiān)督的最終目的。

在檢察實務(wù)中，要賦予檢察機關(guān)對公安機關(guān)不及時履行違法糾正、通知撤案所要承擔明確的法律后果，以及對偵查人員不合法、違規(guī)辦案的懲戒權(quán)。在司法實務(wù)中，偵查人員有追求工作成績違法辦案的現(xiàn)象。因此，加強偵查監(jiān)督。必須落實對違法工作人員的制裁手段。一是更換辦案人員，對屢次違法、不接受監(jiān)督、妨礙案件正常辦理的，檢察機關(guān)有權(quán)以意見書的形勢更換辦案人員;二是對違法情節(jié)較重、尚未構(gòu)成犯罪的，或者對人民檢察院依法提出的糾正違法意見無不正當理由拒不執(zhí)行的，檢察機關(guān)可向偵查機關(guān)發(fā)出處分建議。三是充分利用檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，對違法偵查行為構(gòu)成犯罪的要嚴厲打擊。尤其加大對瀆職犯罪打擊的宣傳力度，以促成偵查人員對偵查行為高度負責的意識。

(四)構(gòu)建有效的監(jiān)督機制

我國現(xiàn)階段的偵查監(jiān)督活動在立法層面以及實踐操作中都存在著“重實體監(jiān)督、輕程序監(jiān)督”的傾向。這一現(xiàn)象嚴重導(dǎo)致實踐中對程序性違法監(jiān)督的有效性預(yù)防不足，因此，我們應(yīng)該在相關(guān)程序上予以整改、增強，力爭構(gòu)建有效的制裁機制。

例如，對于公安機關(guān)違反刑事訴訟程序規(guī)定實施偵查行為的，檢察機關(guān)應(yīng)當發(fā)出《違法糾正通知書》，公安機關(guān)應(yīng)當在法定期限內(nèi)將處理結(jié)果通知檢察機關(guān)。公安機關(guān)在法定期限內(nèi)拒不接受檢察機關(guān)監(jiān)督意見的，經(jīng)檢察長批準，檢察機關(guān)可以建議違法辦案人員所在公安機關(guān)更換承辦人員。情節(jié)較重的，檢察機關(guān)可以建議違法辦案的直接責任人所在的公安機關(guān)對其給予行政處分。

司法公正需要由檢察機關(guān)和公安機關(guān)等相關(guān)機關(guān)共同加以維護。因此，檢察機關(guān)與公安機關(guān)應(yīng)當按照中央關(guān)于完善偵查活動的法律監(jiān)督制度的司法改革要求而共同改進。如果公安機關(guān)對檢察機關(guān)提出的糾正違法意見或者更換辦案人建議有不同意見，可以在規(guī)定期限內(nèi)向檢察機關(guān)書面提出復(fù)議、復(fù)核。

加強對偵查行為的司法控制，保障國家追訴犯罪活動在法治的軌道內(nèi)規(guī)范運行，是建設(shè)社會主義法治國家的必然要求，也是當前我國司法新一輪改革的現(xiàn)實任務(wù)。因此，明確偵查監(jiān)督定位，填補法律規(guī)定空白，將我國歷史傳統(tǒng)、人民特性與現(xiàn)階段國情發(fā)展恰切的銜接，可以使我們的法治越來越昌明，使民眾時刻能感受到身邊法治文明建設(shè)的進步和陽光。

作為司法工作者，我們需要繼續(xù)努力前行，不斷改進，力爭為中國民眾勾勒出更加清晰的司法圖景。