轉型期我國行政倫理的失范及其治理研究

摘要:當前我國正處于社會轉型時期，由于制度本身的缺陷及行政領域公共資源的特殊性和稀缺性，不可避免地帶來行政主體的倫理失范。究其原因，主要在于行政人員處于“人民本位”的應然要求與“官本位”的實然現實矛盾中。各方面的行政倫理失范損害了政府形象，也嚴重阻礙了社會主義事業的發展。因此，必須加快行政改革，完善各種規章、制度，以根本解決我國的行政倫理問題。

關鍵詞:行政倫理;失范;治理

中圖分類號:B82文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)24-0101-03

“行政倫理是指國家公務員的行政道德意識、行政道德活動以及行政道德規范現象的總和”和“行政體制、行政領導集團以及黨政機關在從事各種行政領導、管理、協調、服務等事務中所遵循的政治道德和行政道德的總和”。[1]73由于行政倫理自身的特殊性，其實踐關乎民心向背、社會穩定和國家興衰，影響行政管理的效率和效益，關系到社會主義精神文明建設的進程和水平。而行政倫理失范是行政權力異化的表現之一，即在行政權力的運行過程中，行政人員置行政倫理的規范和原則于不顧，損害公共利益。作為轉型期中國社會政治生活中的一個突出的社會問題，行政倫理失范嚴重影響政府形象和社會主義事業的建設。為此，必須弄清行政倫理失范的各種表現及其原因，并加以治理。

一、我國行政倫理失范的現狀分析

行政倫理的建設不能脫離于特定行政主體賴以存在的特定社會，因為“任何行政主體都是處在一定類型的社會運行結構之中，不同的社會結構形態決定不同的行政主體及其倫理關系、倫理精神、倫理觀念、行政人格、行政決策和行政行為選擇的道德傾向和評價標準”[2]295。改革開放以來，我國正經歷由計劃經濟向社會主義市場經濟、由人治國家向法治國家、特別是由等級身份性社會向公民社會的轉型。由于新舊兩種社會運行體制和結構并存，使中國的行政倫理觀念與實踐呈現出相矛盾的狀況，并不可避免地導致各種行政倫理失范現象的發生。行政倫理失范有多種表現形式，從當前我國轉型期的情況來看，主要有以下幾種:

一是經濟類的行政倫理失范。隨著改革開放的推進和社會主義市場經濟體制的完善，需要政府轉變職能，明確職責，并逐步從市場中退出。然而，盡管我國一再嚴禁公職人員在任期內經商、機關辦企業等現象，有些地方仍然明修棧道，暗度陳倉，變相參與經濟競爭，從中牟取私利。而當前突出的經濟類倫理失范是公職人員的貪污腐敗，侵害了國家利益。此外，一些官員個人的巨額財產來歷不明，且不予申報，其性質與貪污相同，造成惡劣的社會影響[3]64。

二是政治類的行政倫理失范。這主要包括官僚主義和權力尋租。目前，一些公務人員脫離實際、官氣十足、不關心公眾利益，嚴重降低了政府的行政效率和辦事效能，在群眾中造成了惡劣的影響，既損害了自己的威信，也影響了黨執政目標的順利實現。權力尋租指國家公務人員以手中握有的行政權力為籌碼，通過“出租”權力，以權謀私、索賄受賄，獲得暴利。在當前尤其體現在項目審批、土地批租、工程招標和銀行貸款等領域。由于政府在這些環節中具有權利和信息上的不對稱性優勢，往往會人為地設置障礙，增加企業生產成本，造成社會資源浪費，最終損害人民群眾的利益。

三是組織人事類的行政倫理失范。長期以來，我國的干部任用只有“選拔”而沒有“選舉”，人事權掌握在少數領導人手里。這種干部管理體制上的缺陷導致在我國賣官、跑官等現象盛行，且一直難以根除，使官場變成了“市場”。這種公務人員任免上的腐敗，使很多人喪失了公平競爭的機會。如有些干部利用自己的權力優勢結幫營派、任人唯親，違反了公務員錄用“公平公正”的原則，不利于人才的選拔，嚴重影響公務員隊伍的素質。

四是失職類的行政倫理失范。在執行國家公務活動中，行政官員的失職、瀆職是行政倫理失范的又一種典型表現。失職是指由于行為人不負責任、不履行或者不正確履行自己的工作職責，致使國家、集體和人民利益遭受損失的行為;瀆職則是指國家機關工作人員濫用職權、玩忽職守或者旬私舞弊，妨害國家機關的正常活動，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的一類犯罪行為。失職、瀆職造成的惡果是多方面的，它不僅危害了人民群眾的生命、財產安全，更給黨和國家造成政治上的不良影響。

五是社會公德類的行政倫理失范。社會公德，即社會公共道德，是社會成員在共同生活領域中歷史地約定俗成或國家法典規定的有利于社會安定、人際關系融洽的基本道德規范[4]73。在我國的黨政機關中，一些不良之風盛行。有些公務員干部為了謀取個人私利，貪圖個人享受，不顧起碼的社會公德，倒行逆施，大肆揮霍乃至侵吞公款、公物，嚴重敗壞了公務員的社會形象，對社會的不良風氣起到了推波助瀾的作用。

二、我國行政倫理失范的原因分析

在當前分析行政倫理失范的眾多理論中，公共選擇理論由于其獨特的視角逐步被廣大學者所接受。公共選擇理論在探尋市場經濟條件下“政府失靈”的原因和對策中，把“經濟人”的假定推廣到政治領域，提出政府官員也是“經濟人”的觀點。因為“當個人由市場中的買者或者賣者轉變為政治過程的投票者、納稅人、受益者、政治家或官員時，他們的品性不會變化”，他們都會按照“成本--收益”原則追求最大化效用或利益[5]109。這樣，行政倫理失范就有可能發生。當下，在我國行政倫理失范現象產生的原因有以下幾個方面:

(一)公務員個體“經濟人”的人性弱點和行政主體“公共人”的特定身份造成兩種角色之間的沖突。公務員首先是一個普通的個體，然后才是一個行政主體。公共選擇理論學派以經濟人的假設為前提，認為經濟運行和發展過程中一切經濟現象都是“經濟人”活動的結果，而驅動經濟人努力的動機則是追求自身物質利益的所謂人類利己主義的本性。而作為履行國家公職的行政主體，即韋伯在官僚組織模式中設定的“公共人”，從應然的角度看，為了保證公務員能夠公正地行使公共權力，必須要求公務員在執行公務時能夠不攙雜任何個人感情色彩，完全拋棄自己的內在利益，做到絕對地公正、公平、無私。于是，當個人的內在利益需求與客觀公正地履行公務相沖突或矛盾時，個人的內在利益需求便成為公務員履行公務時的障礙性因素，這便是公務員作為個體的人性弱點所致。

(二)公共行政中行政自由裁量權的存在。行政自由裁量權作為一種非制度化的具體事務處置權的存在，對公共行政活動產生了雙重作用:一方面，自由裁量權的存在，為公務員在行政執行活動中進行價值選擇、承擔倫理責任提供了自由空間，也為公務員在行政過程中展示其道德風貌、檢驗道德水平提供了一個公共平臺;另一方面，由于行政自由裁量權不是一種制度安排，而是公務員的主觀行為表現，這就決定了對其的行使，既可以行善，也可作惡。在社會實踐下，當這種行為與行政“公共人”屬性相結合時就會產生善行，如果它與行政“經濟人”屬性相結合就可能導致惡果。當今社會上的各種腐敗現象，就是這種惡行給社會帶來的惡果，它不僅增大了社會發展的政治、經濟成本，也使社會文明進步付出了巨大的道德代價。

(三)轉型期價值觀的模糊。當前我國正處于社會轉型時期，由于角色轉換，行政人員處于一種相對主義的和缺乏準則的狀態中。這就導致價值判斷和取向上的模糊、不確定，使行政人員在具體的行政行為選擇中難以找到適當的道德選擇標準。自改革開放以來，我國的社會道德評價體系日益從一元趨向多元，人們對行政人員的道德評價也在某些方面呈現出模糊、混亂和多元化的趨勢，整個社會缺乏一種相對權威的、占主導地位的行政道德評價標準。舊的道德觀念和道德評價體系及評價標準被打破，新的道德觀念和道德評價體系及評價標準還未能建立，在這種特殊的社會背景中，某些自身素質不高、道德修養較差的行政人員極易滑入行政道德失范的泥潭。

(四)行政人員“從眾心理”的影響。“從眾心理”是一種常見的社會心理現象，是指在現實群體或想象群體的壓力和引導下，人為了自身的利益而順從大多數人的想法和行為的現象。著名的心理學家梅奧指出，對于組織中的每個成員來說，在群體中的“融合性”和“安全感”比工資、獎金等物質因素有更重要的作用。人是社會關系的總和，人的生存離不開社會和群體，所以人總希望得到群體的接受和喜歡，避免因偏離、孤獨導致的恐懼，因此人們總是趨于從眾[6]96。假設在一個不道德的行政組織中，大多數人的做法都不道德，一味地追求私利、貪污腐化，那么往往那些意志薄弱的人也難以置身其外，最終效仿就范，這也是組織集體犯罪的原因之一。

三、我國行政倫理失范的治理研究

在社會主義市場經濟條件下，尤其是當前我國正處于轉型時期，行政倫理失范現象和行為給社會道德體系帶來極大的破壞，損害社會主義國家機體，嚴重影響社會主義現代化建設事業。因而，加強行政倫理建設，治理行政倫理失范，既是我國社會轉型期社會道德發展和進步的客觀要求，也是實現依法治國和以德治國相結合的治國方略以及進行行政體制改革、人事制度改革的必然選擇。

(一)塑造健全的行政人格。行政人格是指國家行政人員在公共事務中區別其他社會成員的內在規定性，是公務員的倫理品質、倫理境界以及他本人所接受的社會倫理道德價值的總和[7]22;行政人格也是公務員在社會生活特別是行政生活中地位與作風的統一，是其長期的習慣性的倫理道德行為的升華。這種行政倫理道德人格具有普遍性，應為每一位公務員所持有。在這個意義上，行政人格成為評價公務員綜合素質的最重要的標準。在當前，公務員行政人格的塑造主要通過行政他律和行政自律及其對立統一的過程來完成。

(二)加快行政倫理立法，厲行法治。遏制行政倫理失范必須加快行政倫理立法，通過法律的強制性、懲罰性來維護行政倫理的純潔性。這一點在許多市場經濟高度發達的國家，如美國、英國、新加坡等都已付諸實踐。它們相繼制定了防止行政人員貪污腐化、嚴重道德敗壞和涉及利益沖突等方面的道德規范，并取得了較好的效果。因此，我們應吸取其成功經驗，盡快制定專門的行政倫理法規，對行政人員的行為進行規范。而在出臺相關法律后，還應保證其權威能夠得到維護，真正做到法律面前人人平等，杜絕任何凌駕于法律之上的行為，只有這樣，才能運用法律制約公共權力，才能防止行政權力的濫用或異化，才能有效防止行政倫理失范。

(三)強化行政倫理監督機制，推行政務公開。公務員的行政倫理建設必須強化對其的監督機制，使公權力不至于被濫用。在我國主要是設立專門的監督機構，如各級紀委、監察部等。但由于政務活動具有信息等方面的不對稱性，造成了群眾監督的困難，所以應積極推行政務公開。這要求政府部門通過各種方式公開辦事程序、內容和結果，并推行電子政務。此外，還要加強社會群眾以及網絡傳媒等輿論的監督。當前，應努力通過網絡、電視等新聞媒體實行政務公開化，以方便社會群眾的監督。同時還應培養人民群眾民主參政意識，勇于檢舉國家機構或行政人員的行政倫理失范行為。

(四)加強行政倫理教育，提升自身素質。行政倫理教育是使倫理規范得以轉化為行政人員內在道德品質的重要環節，其功能體現在規范認同和行為訓練兩個方面。通過規劃認同可以使行政人員很好地認同行政倫理規范，并使其內化于個體行政人格之中，樹立以勤政愛民、廉潔奉公、誠實守信為核心的價值觀，自覺限制和克服有悖于行政倫理規范的需要和欲望。另一方面，通過有組織、有目的、有計劃的系統教育培訓和實踐，提高倫理決策水平，促使內在道德品質更好地外化為道德行為。總之，只有加強思想教育，提高公職人員的自身素質，才能使行政人員經受住各種考驗，在各種利誘面前不為所動，才能從根本上徹底消除行政倫理失范現象。

參考文獻:

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The Research about Administrative Ethics's Anomie and Governance in the Social Transformation of China

CANG Chun-chao

Abstract: China is now in a period of social transformation.Due to the defectiveness of the system itself and the particularity and scarcity of the public resources in the administrative area，the anomie of the administrative subject is unavoidable.The main reason is the contradiction，which administrators suffer，that between the granted require of \"people-standard\" and the reality of \"power-standard\".The anomie of administrative harms government's image and seriously obstruct the development of socialism.Hence，we must quicken the reform of the administrative systems and perfect the rules and regulations，so as to fundmantally resolve the problem of administrative ethics.

Key words: administrative ethicsanomiegovernance