人口普查的中國式困惑

13億，15億，還是16億……中國現在到底有多少人?這個問題最難準確回答，或者說，其已經是一件讓政府很覺得難堪的事情。國家的主管部門會不會繼續像上次普查那樣用改變普查程序和結果來迎合平時的監測結果，將是對本次普查質量的一次嚴峻考驗。

“國家的民族政策、教育政策、就業政策、產業政策、社會保障和福利政策、老年人口政策等社會、經濟、科教等各項發展決策，都需要根據人口資料進行研究和制定。”長期研究中國人口與生育問題的學者何亞福說，“令人遺憾的是，準確的中國人口數據基本沒有人知道，而且一些相應的人口管理政策也在阻礙著這個數據的真實體現。”

將于2010年11月1日至10日正式進行的全國第六次人口普查工作，已經在前期開始了一些初步摸底、統計，主要調查人口和住戶的基本情況。此前的2009年5月，國務院就已經成立了全國人口普查領導小組，由副總理李克強擔任組長，國家統計局、公安部、人口計生委等部門的四位副部級領導擔任副組長，其成員也由與之相關的20多個部級單位的領導組成。

“住戶不愿意開門”、“開門后不愿意如實登記信息”、“躲避普查人員的詢問和登記”……并非所有人都能在政府一聲令下后積極、無條件地配合普查工作，無論在邊遠的農村，還是繁華的城市，甚至首都北京，都不時出現類似的情景，使此次人口普查工作遭遇到一些難題。

全國動員打大戰

“這次又是一場人、財、物全國動員的‘大戰役’，即便是我們這樣的邊陲小城也積極行動起來了。經過前期摸底，估計瑞麗的人口總數在20萬至21萬左右。”云南省德宏州瑞麗市統計局局長王懿表示，“按照國務院的規定，人口普查所需經費，由中央和地方各級政府共同負擔，并列入相應年度的財政預算，但是我們感覺有些吃緊。”

上海社會科學院經濟研究所研究員梁中堂表示，新中國成立后，分別于1953年、1964年、1982年、1990年、2000年進行了五次全國人口普查，并從1 982年普查開始逐漸建立起每10年一次的普查制度。第六次普查估計中央財政將投入7億元，加上地方政府的投入，總量或達到80億元。

“應該說這樣的工作安排是必要和合理的，人口普查是許多現代國家反復實施的一項活動，已經有許多公認的、操作性很強、行之有效的方法和程序，按照這些辦法去做，一般都能獲得比較滿意的調查結果。”梁中堂說。

如今，全國已經動員起600多萬名普查指導員和普查員，國家統計局為了高質、高效地完成任務，已經制定了具體的進度表和流程圖，將整個工作列了20多個大項和120多個小項，每個大項、小項的工作完成時間都有具體要求，其中要求每名普查員按照劃定的工作量(大約80戶到100戶，250人到300人)，在10個工作日內完成所負責“普查小區”的登記，達到“區不漏房”、“房不漏戶”、“戶不漏人”。全部結果預計2011年四、五月正式公布。

“借鑒絕大多數發達國家一直都把境外人員作為普查對象的情況，此次人口普查首次將在中國境內長期居住的境外人員包括港澳臺人士也作為普查對象，便于及時了解情況，為其提供相應服務并進行管理。”王懿說，“由于少數民族比重非常大的瑞麗市地處山水相連的中緬邊境地區，又是中國重要的國際通商口岸，全國各地都有流動人口匯集到這里。其他如緬甸人及各種無國籍人員也達數萬人之多，而邊境線上跨境而居、早出晚歸的邊民更是無法準確統計，這些情況給普查工作增添了許多問題和困難。”

王懿表示，鑒于瑞麗市轄區居住、活動的少數民族、外籍人員和無國籍人員眾多，普查使用語言非常復雜的實際情況，瑞麗已經在全市動員了1200多名普查員，工作人員密度已經高于國家的正常部署。

“此次人口普查，‘人戶分離’、

‘未登記戶口’及‘人口流動’等現實情況皆為難題。”昆明市的一名戶籍警察說，“一方面是社會開放、經濟發展使許多人跨地區流動，因為涉及孩子上學、就醫等原因，許多人家搬了戶口卻沒有遷移；另一方面卻是由于計劃生育等國家、地方政策導致許多人不愿意、不能正常登記戶口。”

有專家已經表示，現在無法說清楚有多少人口沒有進行戶口登記，但有30％的城市人口的人戶是分離的，而要對兩億多的流動人口做到比較精準的普查也非常困難。近幾年，從中央到地方也進行了多次針對“外出人口”、“外來人口”、“同城人戶分離”等的專項試點。

“離開戶口所在地的農民工及其家屬存在形式種類繁雜，耍弄清楚顯然很困難。”梁中堂說，“極不合理的戶籍制度，使進城農民和早已被城鎮經濟社會發展實際吸納的農業人口不能及時轉化為城鎮人口，形成中國所特有的、大批量的農民工現象。”

“2000年第五次人口普查，12.6億人口的數據并不是普查登記匯總出來的，而是按照平時的動態監測推算的，因為之前初步匯總的普查登記人口還達不到12億——比1999年統計公報少1430萬，比1998年少450多萬。”梁中堂說，“如果總是這樣做，中國的人口普查就不是一般的質量問題，而是等于取消、否定了實際普查的意義。國家的主管部門會不會繼續像上次普查那樣用改變普查程序和結果來迎合平時的監測結果，將是本次普查質量的一次嚴峻考驗。”

王懿表示：“多年的工作經驗證明，如果沒有公安部門的配合，很多普查工作都很難正常開展，所以公安部門的工作投入和態度舉足輕重。”在人口普查工作正式開始之前，全國各地公安機關已經先行一步開展了戶口整頓工作，時間大致為2010年5月至9月，希望摸清人戶分離、流動、外籍等人口數量，隨后人口普查部門據此進行普查小區的界定，為入戶調查做準備。

普查過程奧秘重重

“怕打擾”、“怕超生罰款”、“怕隱私暴露”，是一些人拒絕普查的三大原因。學者何亞福表示，多處住房情況，離異、再婚、私生及領養子女等情況，都被視為個人隱私，更有人擔心如拆遷補償、領取未銷死亡退休金等利益得失，還有人始終認為人口普查與自己無關。

梁中堂說：“違反計劃生育政策出生的人為逃避處罰，在一個時期內會隱瞞出生人口，其所在地區和單位的領導為避免連帶責任或直接的領導、管理責任，實際也會鼓勵和縱容瞞報漏報。”

梁中堂還明確指出，超計劃生育在每年都是一個很大的數字，研究過去三次人口普查，低年齡的漏報人口數字同樣很大。“例如，對照1990年普查中8歲組和1982年普查的0歲組可以發現，8年間不但沒有因必定會發生的一定量的死亡減少人口，反而還多了123萬；用相同方法可以計算出，1982年0到2歲的3個年齡組至少遺漏了297萬人；同樣對照2000年和1990年兩次普查，1990年普查時0到9歲組至少漏登了1266萬人。”

“計劃生育政策只在公職人員那里能落實，在一些農村里，幾乎每家都偷偷生二、三胎，生一個孩子的幾乎沒有，計劃生育政策在那些地區可以說是流產了。”云南省的一名鄉鎮干部說，“由于這些超生人口多數不正常登記戶口，沒有人清楚具體數量。現在，大部分學歷高、受教育程度高的人結婚晚、生育少或不生，相反，偏遠、貧窮地區的人結婚早、生育多，極大地影響了中國的人口素質。”

云南省公安廳的一名警官則認為，人口普查最重要的是人口質量和分布情況，其次才是精確的人口數據，“在一個人口10多億的國家里，即使全國有1000萬人數的誤差，也不會影響到國家在大政方針上的決策。當然，這次普查的統計、計算方法都很先進和科學，也不可能有這么多人被遺漏了。”

他說：“有一個情況很多人并不清楚，現在還沒有登記戶口的人主要是小孩和社會邊緣人員兩大類，他們對社會活動造成的影響非常小，更不會影響到國家大型政策的實施，在這樣的問題上，無論公安機關還是各種政府部門都是有思想準備的，是能夠承受的。”

梁中堂則表示，如果這次普查僅僅發生了像1982年和1990年那樣的低年齡人口的漏報現象，就屬于較高質量的人口普查了，“主持人口普查的國家統計局應該不會再發生像2000年人口普查中，用平時監測的動態人口結果影響和指導普查工作，甚至直接用推導的方法來改變和決定普查結果了。”

除了超生人口造成人數實際增長，現實中“一人多戶、有戶無人”等人口虛假增長的情況也很突出：一些人在農村有戶口，在城市也有戶口，甚至多個城市都有不同名字的戶口：還有一些城市居民也存在多個地方都有戶口的情況；更有甚者已經獲得他國國籍或港澳臺地區身份，仍然保留著原來的中國戶口。

梁中堂指出，除了公職人員的死亡因為有撫恤金、喪葬費，還能及時注銷戶口外，很多城鄉居民死亡后，除非家人主動去注銷，否則很少有人問津。還有一些人為了各種附著在城鄉戶口上的利益，也有意隱瞞死亡人口情況。由于中國管出生、死亡、戶籍的分屬不同部門，部門壁壘造成信息不能共享，加之城鄉二元制管理，使中國人口虛增的數量非常驚人。

人口管理政策的爭議

對于如此大規模的人口普查行動，難免會遭遇一些非議：人們不明白在科技如此發達的今天統計人口會那么難，這還是在一個戶口管制如此嚴厲的國家，各個地方總是準生證、出生證、身份證、暫住證、居住證……弄了一大堆證，最后仍然說不清楚有多少人口。

“人口處在不斷運動狀態，而戶口登記往往落后于人口的變動，所以僅僅依靠戶口管理還無法準確、及時地了解人口狀況。”梁中堂認為，通過戶口管理了解人口和人口普查并不一樣。

云南省瑞麗市統計局局長王懿表示，人口普查是由政府統一確定的某一個時點，譬如這次的普查規定2010年10月31日24時或11月1日零時全國所有的自然人都要進行登記，凡是這一時點上出現在什么地方，就在什么地方登記，通過這樣的方法獲得的人口狀況，就比戶籍統計科學、準確。

“種種問題實際上已經暴露出國家在人口管理工作的嚴重不足。”何亞福說，“新中國成立以來已經進行過五次人口普查，可以說第一次到第四次的人口數目都是比較真實的，而2000年第五次就讓人半信半疑了，根源在于國家的人口政策發生了巨大的變化，即受到了基本國策之——計劃生育政策的明顯影響。”

由于計劃生育政策的正式施行，各種前所未有的新情況開始出現：未婚生育、婚外生育、超計劃生育……這些情況成為各地計劃生育部門、公安部門和民政部門的工作難題，很多地方基層政府的工作精力大多都用在了計劃生育上。于是，強制繳納“超生罰款”、“社會撫養費”，強制進行上環、結扎等醫學措施逐步成為各級地方政府的應對方法。

“一個人上學、醫保、社保、旅行、工作都要身份證，沒有戶口就不會有身份證，各種生存問題都會受到影響。”云南省公安廳一名警官說，“所以各地方把登記戶口用來協助計劃生育工作很有效果，但也導致大量的孩子不能正常登記戶口，或者父母不愿意登記戶口，最后形成常說的‘黑人黑戶’。”國家人口和計劃生育委員會在2010年7月也透露，有6個省核查出實際出生人口比報表出生多10％以上。

不過，有許多地方的情況已經反映出，沒有繳納計生罰款或社會撫養費，計劃外出生的孩子仍然不能上戶口。典型的“游戲”過程是：公安部門要醫學出生證明才辦理戶口登記；而醫院要計生委開的入戶通知才辦；計生委則說不交錢(社會撫養費)不開證明。事實上，各地計生部門一直允許違法生育人口落戶，但前提是必須按照規定足額繳納社會撫養費，即在人口普查中違法生育人口落戶的條件沒有改變，社會撫養費征收標準也不改變。

山東省在2010年7月規定，對在人口普查登記過程中如實申報的政策外生育人員可依法從輕處理；2002年9月28日之前違法生育的，按照“從舊兼從輕”原則處理；之后違法生育的，以較低標準征收社會撫養費；生活確實困難的家庭，經當地縣級人口和計劃生育行政管理部門批準，可以分期繳納社會撫養費。

“要求政府的其它工作都不與戶口工作掛鉤，理論上誰都清楚是好事情，但各種學者不能只簡單批評現行方法，而不提供有效措施。”云南省公安廳的一名警官說，“國家的各項工作是一個有機的整體，只能互相兼顧求得較好效果，不可能單獨強調哪一方面。現階段，在控制人口數量與查清人口數目的工作權衡上，顯然國家只能偏重前者，那么即便在后者上有一些疏漏，也是必須理解和承受的。”

2000年第五次人口普查時，國家讓很多超生的“黑孩子”都登記了戶口。為了確保這次普查數據的真實性和準確性，公安部又專門發文，規定任何地方和單位都不得限制政策外生育的嬰兒落戶，也不得將戶口登記的情況作為行政管理和處罰的依據。