排污權交易制度公平之思考

摘要：作為一種以市場為基礎的經濟政策和經濟刺激手段，排污權交易是利用市場機制提高環境資源的配置效率以解決環境外部性問題的，其追求的直接價值目標是效率。但排污權交易以資源的稀缺性為前提，以交易市場的形成和交易規則的確立為關鍵，這些都從根本上體現了壞境公平的內在需求。排污權交易制度中的環境公平包含了代內和代際公平的多重內容。在具體制度設計上，作為分配基礎的總量控制制度使后代人環境權益的享有得到保障，而排污許可制度和市場交易規則保證了排污企業在對當代份顛內排污權分配上的公平。政府權力約束機制、環境監測制度等則從其他層面促進公平價值的實現。

關鍵詞：排污權交易；代際公平；代內公平；制度構成

中圖分類號：F71356 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2010)09-0120-04

排污權交易是解決環境外部性問題的產物。自排污權交易制度產生以來，人們集中關注的是如何充分發揮市場機制的作用以實現環境資源的有效配置，追求的是資源配置效率。但效率并非排污權交易的唯一價值追求。作為一種環境管理制度，排污權交易必然以環境資源的可持續利用作為追求目標，就不能不將公平納入其價值目標范疇。

一、環境公平與排污權交易正當性的耦合

公平，在不同的語境下有著不同的理解，運用廣泛且內涵極其復雜。亞里士多德首先區分了公平的兩種含義，有時公平一詞被用作一切美德的同義語，oVA＼平如“普羅透斯之面”，確切含義難以確定。幾千年來，眾多學者為澄清公平概念做出了不懈地努力，使得公平在不同層面的內涵和外延為人們所認識和接受。在法律領域，公平是法的基本價值目標，實現和保障公平更是法律永恒追求的主題。公平與法律的結合使法律獲得了更為持久的生命力。正因如此，所有的部門法無不將公平納入自身價值范疇。具體到環境法領域，隨著人們對公平內涵和外延的不斷拓展，特別是人們環境意識和環境問題受關注程度的提高，環境公平的概念逐漸發展成為環境法的核心價值，1982年，美國北卡羅萊納州華倫縣爆發的一次大規模的抗議活動，使人們開始關注環境公平問題。此后，環境公平問題研究在美國乃至世界范圍內開始深入并取得了豐富的研究成果，各國環境法和國際環境法都將環境公平確立為基本原則。所謂環境公平，是指對環境問題所涉及的相關主體，在使用環境資源或對環境資源造成污染和破壞時，應當按照環境正義精神，公平分配相關利益及其負擔，以平衡各種利益關系、保護環境資源和維持生態平衡?！币驗楣胶x廣泛，學者們在對環境公平的內涵進行界定時，也產生了諸多觀點。亞歷山大，基斯就提出。環境公平思想是一種綜合，包括代內公平、代際公平和種際公平三種。在此基礎上，國內學者也對環境公平的分類有著不同的理解。有學者認為，環境公平包含三個維度，時間維度上可分為代內公平和代際公平，空間維度上分為國內和國際環境公平。而內容維度上則分為所有主體在環境權利和義務上的公平。有學者在主體的代內和代際公平區分基礎上，還從內容上分為環境權利公平、環境機會公平、環境分配公平以及環境責任分擔公平。也有學者認為，環境公平包括代內公平、代際公平和權利公平。不過，不管具體分歧如何，有一點是一致的，那就是學者們都認可代內公平和代際公平的區分并將其作為環境公平的基本分類。這種區分充分體現了環境法與傳統法上公平觀念的差異。

任何人對環境資源這一公共物品都享有公平的權利，這是環境公平內涵的基礎。在環境資源稀缺性和有限性的基本認識前提下，如何進行環境利益的公平分配就成為環境公平乃至環境保護的基本課題。而在以“命令一強制”為基本特征的傳統環境管理模式下。環境資源分配顯著失衡，環境狀況持續惡化，在實現環境公平方面是失敗的。在此種背景下，環境公平管制所引起的收益和成本分配問題以及基于市場的環境政策工具受到重視?！彪S后，各國先后采用環境稅、排污收費、排污權交易和押金返還等經濟手段。其中，排污權交易制度以市場機制和政府管理的有機結合和在有效分配環境資源方面的作用而備受青睞。作為一種以市場為基礎的經濟政策和經濟刺激手段，排污權交易意在解決外部不經濟性這一環境問題產生的經濟根源。其基本原理在于通過設立產權，創建市場，利用市場機制來提高環境資源的配置效率，解決環境外部性問題。具體而言，政府將排污總量進行分割，在市場上公開出售“污染權”。利用排污企業在治理污染成本上的差異，促使排污企業根據自身減排污染物的實際情況，選擇買人或賣出其擁有的污染權。通過將排污權作為一個經常的經濟刺激因子，促使企業減少其排放量。因為，不論是出讓還是購買排污權，都直接關系企業的利益，而排污量逐步減少，就等于降低了成本或增加了收益。企業就能通過調整生產規模，或改變生產投入因子結合，或改變生產過程，或采用污染控制新技術，來減少污染物排放。通過市場規律的作用，資源配置效率提高，污染得到有效控制，效率反映為排污權交易的直接價值目標，但是，排污權交易實現資源合理配置是以稀缺性為前提，以交易市場的形成和交易規則的確立為關鍵，這些都從根本上體現了環境公平的內在需求。環境公平內在需求的滿足使排污權交易獲得正當性的同時也使環境公平價值得到體現。從某種意義上看，排污權交易制度設計的目的就是通過污染物的減排來實現代際公乎，以市場流轉來實現排污權在排污企業間的公平分配。其中。作為分配基礎的總量控制制度使后代人環境權益的享有得到保障，而排污許可制度和市場交易規則可以保證排污企業在當代份額內的排污權分配上的公平。通過以經濟激勵為基礎的制度安排，排污權交易制度在實現資源配置效率的同時還從根本上促進了環境公平。

二、排污權交易中的環境公平：應然解讀

排污權交易中的環境公平是一個動態的、多層面的公平范疇，包括橫向和縱向多重內容。

(一)代際公平：隱含前提

代際公平的概念最早由伊迪絲，布朗，魏伊絲女士提出。所謂代際公平是指人類在世代延續的過程中既要保證當代人滿足或實現自己的需要，還要保證后代人也能夠有機會滿足他們的利益需要?！逼浜诵氖钱敶嗽谧非蟀l展的同時，不能剝奪后代人滿足其需要的權利。這就需要當代人和后代人之間能夠公平地分配環境資源，獲得同等的生存和發展的物質條件。而世代間環境資源分配公平的實現主要向當代人提出了更高的要求，當代人在資源分配和利用上擁有先天的優勢，這種優勢往往實際轉化為對資源不顧后果的任意索取。對后代人而言，其環境權益受到了損害卻無法求償。因此，當代人應當自覺承擔更多的環境義務，將對環境資源“占有”的貪欲自我約束在一定的限度之內，保證環境質量不會在現有基礎上繼續惡化，在排污權交易制度中，直接體現這種當代人自我利益約束的就是總量控制制度。總量控制是排污權交易的出發點和歸宿，是根據區域環境目標的要求，將某一控制區域作為一個完整的系統評估該區域的環境容量，再根據該環境容量推算出達到該環境目標所允許的污染物最大排放量，采取措施將排人這一區域的污染物總量控制在該最大排放數量之內，以滿足該區域的環境質量要求。”排污權就是通過確定排污總量。并在總量控制下確定許可，排除無形產權障礙，實現交易的。總量控制的原理是強制留存環境容量份額或者說為當代人可使用的環境容量設限，保證后代人滿足其環境需要的能力不被剝奪。通過排污總量的確定和實現，污染物排放量不斷減少，環境質量得以改善，后代人環境需要的滿足也就有了可能，總量控制制度由此成為排污權交易制度代際公平價值實現的關鍵?？偭靠刂频幕A在于總量的確定。并且，環境總量確定是否科學合理直接決定著代際間環境容量使用權的分配是否公平。如果確定的總量過大，未來世代的人們可使用的環境容量就必然減少，代際公平就無法保障；反之，當代人的發展受限，排污權交易投有了實際意義，所以，環境總量的合理、準確確定對實現排污權交易的公平價值至關重要。

(二)代內公平：實質內容

在總量控制保證代際公平實現后，排污權交易的制度設計集中著眼于代內公平的實現。代內公平是指所有的當代人，無論其國籍、種族、性別、貧富、文化水平，都平等地享有利用自然資源和享受清潔、良好環境的權利。嘩作污權交易由兩級市場構成，一級市場完成初始分配，二級市場實現排污權的流轉。初始分配是市場交易的前提和基礎，市場交易則是排污權的再分配過程。權利配置和權利轉讓的本質不同決定了西級市場制度安排的價值追求在代內公平的基礎上有所區別。

1 初始分配公平

排污權初始分配的本質是進行環境容量資源的原始分配，通過明晰產權創建市場。設計公平的初始分配制度是整個排污權交易制度的核心。由于排污權是有價值的，權利的所有者也就等于獲得了相當數量的財富。排污權申請人具有強烈的“尋租”欲望，希望爭取環境容量資源的原始分配。“而且，環境的公益性決定了初始分配明晰產權和創建市場只能是一種自上而下的活動，政府的地位和身份在很大程度上決定著初始分配市場中各方的權利分配結果。初始分配的特點對其制度安排提出了更高的要求，它不僅僅需要約束政府權力，為排污企業提供平等的交易機會，還更要關注分配的實質公平。因為，法律上的平等會產生事實上的不平等，通常還會加劇這種不平等。02政府在選擇排污權分配對象時，如果不考慮排污企業間的差別，以簡單僵化的方式分配排污權，甚至出現權力的租用，最終不僅無法實現分配正義，更會影響交易市場的形成。而實際上，初始分配公平確實很難把握。美國的排污權交易發展過程中。就如何實現初始公平分配曾有過很大的爭議，也設計出了公開拍賣、固定價格出售和免費分配三種分配方案，但最終還是選擇了最可行和節約成本的方式，即遵從，老祖父條款”，采用以無償分配為主、有償分配為輔的混合式分配方式。但這種分配方式仍然遭到詬病。特別是在不能實現分配公平這一點上。同樣的，我國排污權交易試點也未能解決初始分配公平的問題，近期的試點無一例外地采取無償分配為主、有償分配為輔的方式，對規定時間以前建成的項目直接賦予其排污權，而新建企業和項目則必須購買排污權，這種初始分配方法對新建企業和項目顯然是極不公平的。

2 市場交易公平

排污權二級市場是典型的交易市場。在這個市場中，排污權的買賣雙方是作為平等的交易主體參與排污權的流轉。一般而言，平等主體間的交易行為追求的主要是形式公平。因平等主體間法律地位平等，在市場交易過程中，價值規律能夠有效的發揮作用，只要保證交易機會的平等，即適用同樣的交易規則。交易公平就可以實現。排污權市場交易是完全具有平等法律地位的排污企業間的交易過程，因此，設定統一的交易規則，創造公平的交易機會，實現“相同情況同樣對待”，交易效率和交易安全都可以得到保障。當然，在市場交易過程中，也會存在市場失靈的現象。如果市場中的參與者數目有限。就存在一些團體操縱了許可證價格的可能，或者他們為了影響租金分配，而對相關的產品市場施加影響。泰坦伯格也在對交易實踐進行深入分析的基礎上指出，在可轉讓許可市場上有可能出現兩類不同的市場勢力，即操縱許可價格和降低競爭力。c’’確實，作為真正依賴市場機制發揮作用的市場，不可避免的會出現少數排污企業囤積排污權而產生壟斷的情形。壟斷的產生會導致排污權交易制度設計目標落空，交易公平無法實現，還需要政府在必要的范圍內采取一定的干預措施加以解決。

三、排污權交易的公平性制度構成

法律所追求的價值最終都需要制度來落實。排污權交易所追求的環境公平的實現，也應當由具體的制度內容加以保障。未來上升為固定制度內容的排污權交易，其公平性制度安排應由三個層次構成。

(一)公平交易環境的營造

1 政府權力的約束

排污權交易由政府主導和推動，不可避免地集中體現政府意志，而政府權力的擴張本性以及權力尋租的強烈愿望將會使排污權交易背離制度設計初衷。加之，排污權交易的主旨就是利用市場競爭機制解決政府單一性行政管理方式的失靈，排污權交易制度內容必須體現對政府權力的合理約束。政府主要發揮作用的領域在初始分配市場，是該級市場的主導者，若政府權力不加限制，初始分配公平就無法實現。而在交易市場，政府的主要作用體現為必要的干預，政府權力更需約束，否則，將會造成市場價格扭曲和競爭機制失靈。市場成為政府隨意操控的對象。交易公平也得不到保證。我國排污權交易多數交易實例都存在行政權利介入過度的現象，交易只能完全依照體現政府意志的政策性決策開展。排污權的交易過程由政府左右，市場交易流于形式。建立政府權力的制約機制就成為實現環境公平的必須。一方面構建公眾參與機制，賦予公眾參與權來制約政府權力，同時還應當允許公眾以公益目的直接參與市場交易，促使排污企業削減排污量；另一方面就是直接明確政府在排污權交易中的權限。作為直接的排污權交易主管部門，環保部門的權力主要應限制為以下六類：一是環境狀況實時監測權；二是總量控制目標確定權；三是排污權初始分配交易權；四是排污權交易信息發布權：五是排污權市場交易的監督和管理權；六是排污權的回購和收回權，即通過無償收回或回購等方式掌握一定數量的排污指標，并根據市場狀況作為交易主體留存或賣出排污指標。

2 可操作的交易規則

排污權交易制度中的交易公平主要由交易規則加以保證，因此建立具有可操作性的交易規則是排污權交易立法的基本任務。依美國的實踐，排污權交易制度建設非常注重交易規則的制定。在全美電力部門開展二氧化硫排污權交易后，芝加哥商品交易所即推出了二氧化硫排污權交易規則，紐約商品交易所也推出了自制的排污權交易合約，這些交易規則的出現為排污權規范交易提供了制度保障。目前我國的排污權交易規則缺位，各個試點頒布的規范性文件既不統一，又過于原則，不能為交易提供法律依據，導致排污企業實際難以獲取同等的交易機會，交易公平無法實現。在具體制度內容上，雖然一些地方法規已經規定“排污權轉讓和抵消，等在國家環境資源法律中沒有規定的經濟政策和市場機制，凹但仍不足以構成一個完整系統的排污權交易規則。為交易公平計，我國排污權交易規則應以環境使用權交易合同為核心內容，設定交易過程中的行為規范，具體包括市場主體、交易對象、交易條件、交易方式、交易各方的權利義務、法律責任、市場退出、權利承繼、爭議解決等內容。

(二)以公平為明確取向的制度內容

1 總量控制制度

由于環境容量難以量化，排污總量就難以確定。我國排污權交易尚處于試點階段，對可控總量的確定還在不斷摸索，加上總量控制與地方政府經濟發展高于一切的發展導向和粗放型的經濟增長方式存在矛盾，使得總量確定更加困難，總量控制的底線也不斷被突破。同時，“邊界難題”也對總量控制提出了挑戰。因此，要解決總量確定的問題還需要進一步的努力。雖然有學者稱，已經探索出了與我國環境系統相適應的環境容量確定方法，，‘咽筆者認為，如果說這種計算方法沒有經過實踐檢驗，其科學性和準確性還存疑的話，是否所有環境資源均可采用統一標準確定環境容量更有待進一步研究和論證，目前多是避開容量確定這一技術難題，而是根據現有的環境監測數據，結合環境質量目標和經濟發展水平等因素確定排放總量目標，在目標內分配排圬指標。但從長遠看，還是應進行容量總量控制。由于總量控制主要反映為一種技術性手段，在制度化時，首先應當在環境基本法申明確規定總量控制制度；其次，對總量設定方法、總量數據統計、總量分布原則等內容做出一般性規定，其具體操作性內容由地方性法規或規章來設定。此外，總量控制還必須設定逐年限縮管制標準。其作用在于，一方面是不會造成某些人壟斷及獨占市場，另一方面是迫使企業薄少排污量，使環境質量得到改善。

2 初始分配制度

分配正義所主要關注的是在社會成員或群體成員之間進行權利、權力、義務和責任配置的問題。clo排污權的初始分配正是對排污權的原始配置，實現排污權在排污企業間的合理分配是初始分配公平的應有之義，也是市場交易可持續的基礎。因區域經濟發展水平、治污技術以及環境要素等因素存在差異，公平初始分配的難點就是確定統一的分配標準或方法。不過有一點可以確定的是，那些不能有效去除污染的污染者，沒有資格比有效去除污染的污染者享有更大的環境容量。凹為實現初始分配公平，我國近期試點開始推行排污權初始有償分配?；谶@一現實，首先應當在環境基本法中明確排污權交易有償初始分配的原則，進而在相關立法中明確初始分配價格的定價標準或方法。當然，在考慮地區經濟發展差異性的基礎上，對不同區域的初始分配可以在法律允許的范圍內進行微調。

3 壟斷規制制度

排污權交易的二級市場是存在有效競爭的市場，也是市場機制發揮作用的市場。排污權交易的動力來自于排污企業之間治理污染成本的顯著差異，治污成本的降低和治污技術的進步歸根結底是要受制于企業的經濟實力，這就意味著有經濟實力的排污企業更可能擁有剩余排污權。而事實上大多數經濟實力強的排污企業手中積累了通過初始分配和市場交易取得的大量排污權。大量剩余排污權的囤積使得排污企業在市場交易中有了更大的發言權，可以操縱交易價格，獲得更多的利潤，排污企業有強烈的意愿形成市場壟斷力。壟斷的形成導致市場機制發揮不了作用，經濟實力弱的排污企業無法獲得公平、自由的交易機會，這就完全偏離了排污權交易制度設計預期?？紤]到排污企業間交易的實質公平以及交易秩序和交易安全的維護。必須嚴格規制排污權交易市場壟斷行為，首先，規定對排污權集中程度達到或超過立法警戒比例的事前申報；其次，對壟斷排污權的行為規定嚴格的責任制度，壟斷行為造成嚴重的交易市場損害的，應承擔相應的法律責任。

4 買方環境質量保障制度

在總量既定的前提下，排圬權在污染源數量差異較大的區域之間進行交易最有效率。在排污權交易上升為固定的制定內容后，跨區域的排污權交易也將成為排污權交易的主要形式。但是，在排污權需求差異顯著的區域之間。通過交易買方可以實現排污權短期內的急劇增加，買方區域的實際排污量隨即擴大，甚至可能因集中交易而實際超出該區域的總量控制限制。因此，排污權交易對買方區域環境質量的改善沒有任何好處，還容易在買方區域形成“污染集中區域”，對賣方區域而言，是隱形轉嫁了環境污染，對買方區域公眾而官，讓其在惡劣的環境下生活，犧牲其合理的生存機會，這本身是一種不道德的行為，是背離環境公平的。在保證交易秩序的基礎上，確保買方區域的環境質量不致惡化就成為排污權交易公平性制度安排的必要內容。這就需要排污權交易立法對跨區域交易的條件、程序、買方污染物排放總量監測及環境影響評價、買方區域環境質量保障措施以及買方區域環境受損后的恢復和治理費用承擔等問題做出明確規定。

(三)實現環境公平的保障——環境監測制度

環境容量的確定必須依賴大量的環境追蹤監測數據支持，特別是污染物排放總量要隨環境狀況的改變而變化，根據排污總量分解的排污指標也隨之發生變化，這就更需要持續的基礎環境監測數據和排污監測數據供給。而交易全過程的監督和管理也都需要環境監測數據提供依據。目前我國還沒有像發達國家那樣建立起相對完善的環境或排污監測系統。排污權交易管理所必須的科學監測和公平監測在大部分地區都很難達到，監測水平參差不齊，導致各地試點中所確定的污染物排放總量既不能反映環境容量資源的實際狀況，也不能實現排污指標初始分配公平，更因連續環境監測數據的欠缺而難以做到保障公平交易。因此，應盡快統一環境監測標準和手段，對環境監測信息的披露義務加以明確，特別是要建立虛假環境監測信息的責任追究機制。

責任編輯 肖 利