官員問責:五大懸疑待解

11月21日，上海“11·15”特大火災58位遇難者逝去第7天。10萬余名上海市民前往火災發生地，向遇難者表示沉痛悼念。同時，人們希望相關部門迅速啟動問責制，讓失職、瀆職者得到應有的懲處，以告慰遇難者及他們的親人。

在第二天召開的上海市政府常務會議上，上海市市長韓正說：“上海建筑市場表現出的混亂現象以及監管不力，是造成‘11·15’特別重大火災事故的重要原因之一。”

此前的11月17日，國務院調查組認定，此次火災是一起特別重大的責任事故。事故調查組表示，將嚴格依法依規開展調查，嚴肅追究事故責任。

11月18日，上海市靜安區建設總公司、靜安區建筑工程監理有限公司和上海迪姆物業管理有限公司的4名相關負責人因對此特別重大火災事故負有重大責任，被刑事拘留。此前，包括上海佳藝建筑裝飾工程公司兩名負責人在內的8名犯罪嫌疑人已被刑事拘留。當時在微博上，有網民認為這是有人在推卸責任，“嚴重鄙視膠州路火災，抓幾個農民工背黑鍋”。

11月26日，上海市檢察院第二分院對“11·15”特別重大火災事故中涉嫌重大責任事故罪的13名犯罪嫌疑人依法批準逮捕。被批捕的犯罪嫌疑人包括上海市靜安區建設總公司原法定代表人、總經理董放，上海佳藝建筑裝飾工程公司原法定代表人、總經理黃佩信等。

但截至目前，“11·15”特大火災事故還沒有政府官員被問責的消息傳出。

對該作為不作為、不該作為亂作為的官員進行嚴厲問責，是社會各界的強烈呼聲，受到黨中央、國務院的高度重視。

2009年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)，對黨政領導干部問責的情形、方式及適用程序等作出了詳細規定。

今年3月，中共中央辦公廳印發的《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》(以下簡稱《責任追究辦法》)，對黨政領導干部選拔任用工作中被問責官員的復出條件等也作了明確規定。

近日發布的《國務院關于加強法治政府建設的意見》也明確提出，“要嚴格行政問責”。

隨著問責事件的不斷增多，不少人提出了這樣的疑問：什么情況下啟動問責？問責該由誰來啟動？被問責的官員應該承擔哪些責任？能否復出？如何復出？就這些問題，記者采訪了一些專家學者。

1.何時啟動官員問責？

調查有了結果，把事實弄清楚，確定責任分擔后盡快啟動問責

10月30日2時30分許，山西省太原市濱河西路南延工程晉源區金勝鎮古寨村路段因拆遷公司違法拆遷引發一起重大刑事案件，導致一人死亡、一人受傷。

案發不到半個月，11月13日晚，太原市委對晉源區古寨村“10·30”案件相關責任人作出處理。太原市委認為，晉源區委常委、副區長計建中負有重要領導責任，決定免去其太原高新技術產業開發區黨工委副書記、晉源區委常委職務，提請免去其晉源區政府副區長職務，并對其立案調查；同時責成晉源區免去其濱河西路南延工程協調指揮部總指揮、晉祠鎮黨委書記職務。晉源區住房和建設管理局副局長王全有負有直接領導責任，決定對其立案調查，并責成晉源區免去其住房和建設管理局副局長職務。

記者發現，《暫行規定》第十二條規定了問責程序，但對何時啟動問責沒有明確規定。這一觀點得到了國家行政學院教授楊小軍的認同。

11月25日，楊小軍在接受記者采訪時說：“問責的啟動是一種程序性規定，在現行的黨中央和國務院的規定中沒有明確規定問責啟動時間。我認為，問責的啟動和事故的調查結果有關，因為調查有了結果，才能確定應當承擔責任的人員。因此，問責啟動應該是在事故責任確定以后盡快啟動，比如半個月之內或一個月之內啟動。”

中國人民大學法學院教授、博士生導師楊建順則表示，問責啟動時間不能一概而論。事故發生后，盡快啟動問責是最理想的做法。但事故的發生原因很復雜，調查的時間長短不一樣，因此啟動的時間也不同。不管何時啟動，進行問責有一個前提，就是要把事實弄清楚，確定責任分擔后適時啟動、盡快啟動。

“另外，如果被問責官員承擔的是政治責任，則不一定要等到把事故的原因調查清楚。《公務員法》第八十二條規定，‘領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務’。這是負有領導責任的領導干部承擔責任的一種方法，是從政治層面、道德層面作出的處理，不以責任明確為前提。”楊建順說。

2．由什么機關啟動問責？

被問責的干部歸哪一級管理，就由哪一級機關問責

《暫行規定》第十一條規定：“對黨政領導干部實行問責，按照干部管理權限進行。紀檢監察機關、組織人事部門按照管理權限履行本規定中的有關職責。”

在《暫行規定》中，有多處提到“問責決定機關”。那么，哪些機關可以作為“問責決定機關”？

今年3月，針對發生在海南省三亞市的“豇豆事件”，三亞市委問責了該市農業局局長宮建國等四人。這一事件的問責決定機關是三亞市委。

今年7月12日，江蘇省南京市雨花臺區的花神大道因暴雨積水嚴重，第二天，南京市紀委、監察局通過部分媒體發布消息，對該區分管副區長遲延安等三人問責。該事件的問責決定機關是南京市紀委、監察局。

2009年9月8日，河南省平頂山市新華四礦發生瓦斯爆炸事故，致使76人死亡、15人受傷。今年6月21日，該市衛東區興東二礦發生特別重大炸藥爆炸事故，共造成47人遇難、26人受傷。今年7月，河南省委召開常委會，聽取河南省政府安全生產委員會關于興東二礦事故的匯報后，決定對平頂山市市長李恩東等人給予停職的處分。隨后，國務院對“6·21”事故調查報告的批復認定，上述兩起事故均為責任事故，時任平頂山市市長的李恩東對兩起事故都負有領導責任，給予降級和黨內嚴重警告的政紀、黨紀處分。可見，對李恩東進行問責的決定機關有兩個：河南省委和國務院。

從這3個事例可以看出，問責決定機關是不同的。

楊建順在接受采訪時說：“問責決定機關可以是被問責黨政領導干部所在單位的上級主管機關。國務院《關于特大安全事故行政責任追究的規定》中，對特大安全事故應該承擔責任的人員、范圍作出了具體明確的規定。一個地方或一個單位發生了重大事故，需要問責的，實行層級問責制。紀檢監察機關、組織人事部門可以提出問責建議，這也是啟動問責的一種方式。問責是多層面、多形式的，應以上級主管部門和紀檢監察機關為主。”

楊小軍則認為，問責決定機關和干部管理權限有關。一般來說，被問責的是人，少數情況下還會涉及到單位。如果被問責的是人，就要按照干部管理權限進行，因為我國對干部是分級別管理的。從這個意義上來說，問責決定機關應該是對可能涉及到的問責干部中級別最高的干部有管理權的機關。根據黨管干部的原則，由組織人事部門和紀檢監察機關提出問責意見，被問責的干部歸哪一級管理，就由哪一級機關啟動問責。

3．被問責官員承擔何責任？

按照官方規定有三種：行政責任、紀律責任和刑事責任

上述3個事件中，被問責的官員承擔的都是行政責任。《暫行規定》第七條規定：“對黨政領導干部實行問責的方式分為：責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職。”這一條規定的就是被問責官員應該承擔的行政責任。

《暫行規定》第四條規定：“黨政領導干部受到問責，同時需要追究紀律責任的，依照有關規定給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。”清華大學廉政與治理研究中心主任任建明教授、北京航空航天大學廉政研究所副所長杜治洲認為：“這一條非常清晰地界定了問責的責任范圍，明確區分了政治責任和法律責任。”

所以，從《暫行規定》來看，被問責官員可能承擔的責任有行政責任、紀律責任和刑事責任三種。

而受訪專家則從不同的角度，提出了一些自己的看法。

楊小軍認為，問責的責任主要有兩種，一種是直接責任，也就是法律性質的責任，比如說監管機關瀆職、失職的，相關人員要承擔刑事責任。這種情況下，問責、處分和刑事責任可以用在同一個人的身上。從法律上說，這三種責任不分先后，可以同時進行，但需要相關機關進行協調。另一種問責責任實際上是一種政治責任，這種責任和刑事責任無關。按問責規定，一些高層領導要對本地區、本系統、本部門發生的特大事故承擔責任，這是一種純粹的政治上的責任。

楊建順則認為，被問責官員應該承擔的責任有三種：行政責任、刑事責任、賠償責任。行政責任是被問責官員應該承擔的一般責任。如果被問責官員在事故中有違法行為，構成犯罪的，應該追究刑事責任。如果被問責官員在事故中有故意或者重大過失行為的，還要承擔一定的賠償責任。賠償的標準，應該是在不影響其基本生活的情況下，承擔部分費用。

4．被問責官員能否復出？

受過刑罰被開除公職，不再具有公務員身份的不能復出

關于被問責官員的復出問題，《暫行規定》第十條第二款規定：“引咎辭職、責令免職、免職的黨政領導干部，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務。”《責任追究辦法》第十六條規定：“受到調離崗位處理的，一年內不得提拔；引咎辭職和受到責令辭職、免職處理的，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務，兩年內不得提拔；受到降職處理的，兩年內不得提拔；同時受到紀律處分的，按照影響期長的規定執行。”

大多數受訪學者認為被問責官員可以復出，但是應該有一定的限制。

有網友主張，對在重大責任事故中被免職的官員永遠不再起用才能起到足夠的震懾作用。

楊小軍認為，如果被問責的官員承擔的是政治責任，就不能復出了。因為政治責任是對社會或對死難者家屬或對責任事故的一種謝罪，是政治風險的承擔和政治壓力的釋放。承擔這種責任官員的復出會引發輿論、死難者家屬及老百姓的不滿。當然，“現行規定中沒有規定‘政治責任’。從這個角度來說，被問責官員復出只要不違反《暫行規定》和《責任追究辦法》的規定，是可以復出的”。

被問責官員接受處理后，認真悔過，嚴格要求自己，能否復出呢？楊建順表示：“只要被問責官員充分認識了自己的責任，充分改過，就可以復出。”同時，他提出了不能復出的兩種情況：依據《公務員法》的相關規定，受到刑事處罰、不再具有公務員身份的人，當然不能復出。另一種情況是受到行政處分被開除公職的人，也不能復出。

5．被問責官員該怎樣復出？

被問責的官員即使復出也要低位復出

據人民網11月15日消息，河南省平頂山市原市長李恩東11月初出任河南省水利廳副廳長，級別仍為正廳級。此時距他被給予停職處分僅4個月。

2009年8月5日，因兩年不交停車費、并辱罵毆打負責物管的老人，四川省瀘州市龍馬潭區交通局局長謝林被免職；同月7日，被免職的謝林到瀘州市經濟開發區管理中心報到；10日，謝林正式任職，職務是辦公室副主任。

2009年10月，廣州海事法院院長羅國華因出國“豪華游”被免職；同年12月30日，他又被任命為廣東省政協副秘書長。

今年8月，四川省簡陽市市長段成武因違法批地，被簡陽市所屬的地級市資陽市給予黨內警告處分，并調離市長崗位。然而僅在一周之后，段成武又被任命為資陽市財政局局長。此事引起輿論的廣泛關注和強烈質疑。10月30日，資陽市委宣傳部發布通報稱，段成武已被再次免職。

……

媒體報道的這幾條新聞，將近年來頗為公眾關心的被問責官員如何復出問題再次被推上輿論的風口浪尖。

“被問責的官員即使復出也要低位復出。”中央黨校教授林喆在接受媒體采訪時說，“如果被問責官員高位復出或者同位提一級，絲毫體現不出對他們的懲罰”。她建議，比如地廳級被問責干部復出后只能當處級干部，省部級被問責干部復出后只能當地廳級干部，重要崗位上的干部要到非重要崗位上去。對多次出現問題的官員要實行禁入，終生不得再為官。

中國人民大學法學院副院長、博士生導師胡錦光教授認為，被問責的官員復出前，首先要做到前一個問題有了結論，黨紀政紀上有什么處理應該公開透明。有了結論之后，再根據其在其他崗位上的工作業績和對其工作能力綜合考察評定后再起用。

楊建順則認為：“按照責任輕重、性質、大小，具體承擔的責任，對復出時間、復出形式以及復出后的待遇都要進行詳細規定，這才符合權利義務及責任法定的要求。”