議不起來的“一事一議”

2002年稅費改革之后，村級公益事業建設取消了“兩工”（農村義務工和勞動積累工）與提留，取而代之的是“一事一議”方式，按照規定的民主程序確定村民的出資出勞，籌資的上限為每人每年不超過15元，籌勞的上限為每年最多不超過10個標準工作日。然而，在筆者及所在團隊調查的全國大多數地方，“一事一議”的實踐效果卻不太理想。

近日，筆者在湖北省宜都市J村調查時發現：J村自1984年以來到稅費改革之前連續執行了18年的“統調工”（其他地方叫做義務工）方式，不僅組織了農民開墾山地發展柑橘產業、鼓勵幫助農民致富，而且修建了四通八達的公路網絡。“統調工”為村莊的基礎設施建設和村莊發展奠定了強大的基礎。但自2002年取消“統調工”，采用“一事一議”之后，村莊的公益建設卻遇到了諸多難題。國家對村莊的道路硬化給予一定的補助，對于主干路來說，現在農民出工村里就要給工錢，這就要求村里要有一定的集體經濟才可能完成這項公益事業。而對于一些組道，更是屢屢出現因為一戶不同意，整個事情就泡湯的局面，“一事一議”下的村莊公益事業建設變得舉步維艱。不論是村干部還是村民，都反映“一事一議”議不起來。取消了“統調工”，也就是取消了農民對國家與集體的義務與責任。正如J村的黨支部書記袁某所言：“有‘統調工’的時候，村民總是記著，會讓村里給安排個先后，村里也可以通過一些手段來制約?，F在取消了，村里也沒什么手段能夠制約，讓村民辦事就得給錢?！?/p>

我們可以看到，“統調工”的取消，造成兩方面嚴重的后果。一方面，當前農村的一些基礎設施越來越難以依靠村莊自身的力量進行維護和建設，從而越來越依賴國家政策資金的扶持。另一方面，“統調工”作為村民個人與集體之間的一種關聯實踐，體現一種個人與集體權利與義務的關系，這對村民集體意識的型塑起到了很大的作用。而在取消稅費、取消“統調工”以及削弱村集體之后，在一定程度上破壞了國家、集體與農民之間責權相關的關系，尤其是農民對集體的義務與責任大大弱化，以經濟交換來連接農民與集體的關系，還將破壞村莊社區內部原有的集體行動的能力。所以，國家的一些惠民政策在短期上消減了農民的一點負擔，卻在長期上弱化了村莊自身可持續利用的寶貴資源，破壞了村莊良性的社會關聯與社會合作。

“一事一議”制度之所以陷入困局，在于對農戶的理想化想象和沒能把握公共品的性質。首先，公共品建設或者準公共品的供給完全按照民主的程序商議表決，其前提將每一個農戶均質化看待，忽略了農民在思想水平、經濟收入等各方面的差異對“一事一議”的決策與籌資籌勞的影響；其次，忽略了公共品或者準公共品供給本身具有一個非排他性原則，如兩戶人家中間總有一個灰色地帶無法明確該由誰負責。再者，按照少數服從多數原則來執行“一事一議”的決策，因為沒有強制性的制約措施，故而只會出現少數決定多數的局面，一戶不同意，一項決議就失去執行的效力。因此，公共品供給尤其需要“統”的邏輯，需要組織化的機制而不是合作化的機制。

與之相關，當前與“一事一議”相配套的是“以獎代補”的政策?！耙元劥a”政策的初衷是希望“農民出一點，國家出一點”，以促進村莊公益事業建設。宜都市農村綜合改革領導小組辦公室與宜都市財政局編印的宣傳冊中規定：政府對農民通過“一事一議”籌資籌勞開展村級公益事業建設（村內道路、水渠、小型農田水利、環衛設施和造林綠化等），按籌資酬勞總額的1/3比例予以資助。對凡利用“一事一議”籌資開展村級公益事業建設，并符合獎補范圍的，在年人均籌資15元的限額內以及每年投工10個標準工日的限額內，財政給予實際籌資額以及實際投工數按全省統一標準折資以后給予1/3的補助?！耙皇乱蛔h”財政獎補是先有“一事一議”，再有財政獎補，而且是在項目驗收通過之后進行資金撥付。在當前“一事一議”又議不起來的情況下，很難得以從農民手中籌資籌勞，事先對村莊公益事業進行建設，那么“以獎代補”的政策實際上就很難落實。即便“一事一議”可以議得起來的某一公益項目，在當前年人均15元的籌資限額規定下，根本難以籌集。

以上兩種情況都導致村級組織一般不敢輕易進行村級公益事業建設，因為籌資不夠或難以籌資的村級公益事業建設，最終只能通過村集體來想辦法。比如，村莊道路硬化指標每年都有，但是需要村莊自籌相應的配套資金，而硬化1公里路村里也要補6萬元，這是很多沒有收入的村莊根本不敢接手的。因此，想要申請“一事一議”財政獎補項目，村集體自身必須有一定的經濟收入，那些沒有家底的村集體則只能“望而卻步”。 “以獎代補”忽略了當前對農民籌資限額過少的規定與村莊公益事業建設所需資金的不匹配，忽略了“一事一議“中可能“少數決定多數”而難以執行、且村集體又無任何制衡能力的問題，忽略了貧富村莊籌集資金的能力差異問題。這樣，“以獎代補”政策的實施只會使貧窮村莊與富裕村莊的差距進一步拉大。

因此，當前新農村的建設，國家在對農村進行外部性的資源輸入的同時，一定要建立資源分配的公平化機制。同時，更要重視村莊自身能力的建設，加強“統”的意識，重新建立組織化的機制，將分散的農民組織起來。如此內外結合，才可能實現農村的可持續發展。