農村集體土地征用,應由村民自己說了算

2010年7月22日，北京市朝陽區太陽宮鄉十字口村舉行村民代表大會，會議的主要議題是對太陽宮新區D區地塊的征地補償方案進行表決。

從7月初開始，太陽宮鄉政府領導就召集村兩委負責人下達任務，明確表示：D區地塊的征地問題將由鄉政府統一負責，所有補償費用由鄉政府代收，村里要盡快召開村民代表大會表決通過，開會需要的所有文字材料由鄉政府負責準備。

會議召開前，鄉政府給村委會撥了經費，說是供這次開會用的，每位村民代表領到了500元錢。鄉政府負責人特別強調一定要確保把會議開成，讓村民代表在鄉里準備好的方案上簽字同意。結果卻沒有達到預期效果。33名村民代表最終只有10人在征地補償方案上簽字。而按照村民代表大會決議草案規定，要想使方案生效，必須有4/5以上的村民代表簽字同意才行。

為了使征地補償方案能夠通過，鄉政府領導分組入戶，會后對另外23名村民代表做工作，動員他們在征地補償方案上簽字。經入戶小組反復做工作，又有四五名村民代表簽字。村民代表簽字的文件隨后被鄉政府帶走，沒有留在村委會。

這次村民代表大會表決針對的地塊是十字口村的集體土地，既是該村最后一塊土地，也是太陽宮新區僅存的一塊可供征用的土地。太陽宮新區D區地塊征用，開發公司作為征地主體從未與土地供應方十字口村進行過任何接觸。

此前在十字口村的土地征用和安置拆遷中，基本上也都是由鄉政府出面。直到現在，村民的各項補償仍有近3億元留在鄉里，鄉政府承諾村民的回遷安置房也沒有完全兌現。

國土資源部最近發布的《關于進一步做好征地管理工作的通知》明確要求，在今后的農地征用中，應支付征地農民補償安置費，且要直接支付給農民個人，防止和糾正截留、挪用問題。十字口村村民認為，按照這一規定要求，鄉政府沒有理由在土地征用方案中規定補償費用由鄉政府代收。

針對太陽宮鄉十字口村村民的困惑，筆者作為律師，從法律角度給了村民如下答復——

問題1

這次村民代表大會只有10名村民代表簽字表示同意，根據有關法律規定，這是否意味著征地補償方案沒有通過？

答：《中華人民共和國村民委員會組織法》第17條規定：“村民會議由本村18周歲以上的村民組成。召開村民會議，應當有本村18周歲以上村民的過半數參加，或者有本村2/3以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的2/3以上通過。必要的時候，可以邀請駐在本村的企業、事業單位和群眾組織派代表列席村民會議。”

朝陽區太陽宮鄉十字口村于7月22日召開的村民代表會議有33名代表，只有10人同意征地補償方案，比例只有30%，遠遠低于超過半數的標準，因此說十字口村這次的征地方案沒有被法定通過。

問題2

村民代表大會后，入戶小組做工作讓村民代表簽字是否具有法律效力？

答：《中華人民共和國村民委員會組織法》第19條規定：“涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理：（一）鄉統籌的收繳方法，村提留的收繳及使用； （二）本村享受誤工補貼的人數及補貼標準；（三）村集體經濟所得收益的使用；（四）村辦學校、村建道路等村公益事業的經費籌集方案；（五）村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設承包方案；（六）村民的承包經營方案；（七）宅基地的使用方案；（八）村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。”

依照《村民委員會組織法》的規定，涉及村民重要利益的事項必須提請村民會議討論決定。所謂提請村民會議討論決定，指的就是召開正式的會議，以會議的形式進行表決。法律為什么規定要用會議的形式來議決重大事項呢？根本的原因是，用會議的形式可以有效防止村民代表在受到威逼利誘的情況下違背本意做出選擇。十字口村的入戶小組逐個到村民代表家中征集簽名的做法，不能保證村民代表不受干擾地表達自己的意見，不符合“召開村民會議來議決事項”的形式要求。因此，入戶小組做工作讓村民代表簽字表示同意這一行為是典型的違法行為，不具有法律效力。

問題3

政府應該如何幫助村民開好村民代表大會？

答：《中華人民共和國村民委員會組織法》第4條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”

村民委員會依法實行自治，鄉政府與村委會之間是指導關系，不是上下級的領導關系。鄉政府在指導村民自治時，應通過宣傳解釋、示范指引以及在其他方面上給予幫助的形式實現村民自治，以更好地維護村民的合法權益。

問題4

鄉政府規定征地補償款由鄉政府代收有無依據？

答：農村土地征地補償費中有補償給村集體的，也有補償給農民個人的。依照《物權法》以及國土資源部新的規定，屬于支付給被征地農民的費用應直接支付給農民個人，屬于支付給村集體的費用應支付到村集體的賬戶內。鄉政府不是征地補償的對象，代收征地補償款沒有任何法律依據。

值得注意的是，很多地方推行村賬鎮管，即村集體的賬目集中到鄉鎮設立的經濟管理站，實行集中管理。但是這種管理僅僅是規范村級財務的支付、監督村級財務的合理使用，鄉鎮政府無權決定村級財務的使用，村級財務仍然實行村民自治，只有全體村民才有權決定村級財務的使用。

問題5

農村集體土地開發利用是否應由甲乙雙方直接商談？

答：征地有兩種形式，一種是為了公共利益的需要而進行的國家征地，另一種是為了商業開發而進行的商業征地。前一種帶有國家強制性質，主要按國家規定的標準進行，協商只是輔助手段。商業開發則應采取協商的方法，由征用方與被征用方協商解決。十字口村的征地如果屬于商業征地，則應由開發商與村集體協商確定征地補償、拆遷安置等事宜，鄉政府則主要做促進、協調工作，既不能直接代表開發商，也不能直接代表村集體，更不能既代表開發商又代表村集體。