土地歸屬之爭背后法律條款的“糾結”

編者按：農村工作復雜，難做。如果生搬硬套按法律條款做工作，很可能無所適從，甚至寸步難行。面對同一糾紛，法律條款有著各自不同的注解，甚至互相“打架”，自相矛盾。當您碰到這樣的“糾結”時，該依什么條款論斷呢？下文是一位曾為下派村黨支部書記處理一起法律互相“打架”土地糾紛的親歷。

矛盾起因

七嶺村兩委班子從村辦復合肥廠搬入了新建的辦公室上班，復合肥廠廠房閑置起來。有幾個村民找到村干部，想租用復合肥廠房子搞養殖。村兩委一班人考慮到房屋長久閑置容易倒塌，萬一倒塌，很可能砸傷人，村集體還有不可推卸的責任；假如將房屋出租不僅可得到一筆可觀的租金，還能避免房屋過速毀壞和事故的發生。于是他們決定通過公開競標的方式將房屋對外出租。

沒想到招租公告張貼當天，就引起了風波———該村陳村二組村民集體阻攔對外出租。

據了解，該房屋是1975年村里辦刷子廠時建成的廠房，占地5.6畝。刷子廠倒閉后村里在里面辦起了窯廠，窯廠倒閉后又辦起了復合肥廠，復合肥廠倒閉后村兩委搬入辦公。這前前后后近30年，村集體與陳村二組相安無事，對方沒有提出過任何要求，直到村里欲將房子對外出租時才發生風波。

公說公有理婆說婆有理

陳村二組村民都承認房子屬于村集體資產，但廠房建在他們的土地上，他們要保護自己的土地。盡管村民集體阻攔，但意見并不一致。該村民組黨小組長陳光平說：“土地歷史上是我們陳村二組的，村里辦企業時，考慮到占用了我們組土地，安排了幾個村民到廠里當工人，我們沒有意見。企業倒閉了，村兩委搬進去辦公，我們也沒意見。現在村里不用了，就應將土地還給我們。如果對外出租，就應該將土地先征用，付清補償費后再出租。”村民朱正祥說：“村里占用我們村民組土地20多年，沒給我們村民組一分錢，現在房子不用了，就應該將房子抵土地占用費，無償轉讓給我們村民組。”老黨員陳良明說：“聽說建房子時村集體和我們村民組有一份協議，每年支付我們組200~300元的土地補償費。村集體占用這么多年，沒給我們組一分錢，現在村集體不用了，要么我們組吃點虧，請村集體將房子拆走，土地還給我們組；要么每年支付我們組土地補償費，從1975年算起，用到什么時候就付到什么時候。”問起協議的事，陳村二組村民、原刷子廠會計說：“都過了這么多年，許多事記不清了，原來村集體一班人都不干了，說得再多也沒有用。如今村集體要把房子租出去，我認為是一件好事，我們應該支持，但土地是我們組的，應該拿一部分租金給我們村民組。”也有少數村民這樣考慮：“房子一出租，就成了別人的私有財產，原屬于我們組的土地也跟著送給別人了。如果不出租，房子將來倒塌后，村集體不可能經管那塊土地，那塊土地自然而然地回到了我們村民組。”

村兩委干部認為，房子已建了近30年，當時還是大集體，土地不存在是村民組的。至于那份協議，僅僅是一些村民聽說，沒有真憑實據，更何況村民都說建房以來村集體沒有付過一次土地補償費，協議的說法不能讓人信服。因此，土地和房屋應該是村集體所有，村里有權、也有責任盤活村集體資產，村民的行為純屬無理取鬧。

鑒于這種情況，村兩委負責人向鎮黨委、政府做了詳細匯報。鎮黨委書記劉維剛說：“你們七嶺村近幾年干了不少公益事業，特別是今年，小學校被確定為D類危房后，村里一班人多方籌資，投資8.6萬元建起了一排新教室，同時又投資3.5萬元建造了村辦公室，目前欠了一點債務，將有限的資產盤活，這是可以肯定的。但引起陳村二組30多戶、160多人的反對，只能停一停，多做思想工作，待條件成熟后再處理。保持村內穩定是頭等大事，不要因此事而造成村民集體上訪。”

法律依據

土地到底歸誰所有？通過網上調查，向土地等有關部門咨詢，走訪老黨員、老干部和年長的村民，最終形成了兩種不同的看法：

一種看法是土地歸村民小組所有，應由村民小組經營、管理。理由：

⒈看1998年第二輪土地承包時，土地是全村統一發包的，還是按照各組的土地分別發包的？如果是前者，那么就說明土地已經全部屬于村集體經濟組織統一所有了；如果是后者，那么說明土地是分別屬于各個村民小組所有的。七嶺村的土地是按照各組的土地分別發包的，所以，七嶺村土地是分別屬于各個村民小組所有的。

⒉根據《土地管理法》第十條規定，“已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理”；《農村土地承包法》第十二條中也明確規定，“土地承包可以由村民小組發包”。《公民常用法律知識讀本》第75頁稱， “如果沒有村內集體經濟組織，則由村民小組經營、管理”。從以上法規可以證明土地是可以屬于各個村民小組所有的。

⒊人民公社時期，土地實行的是“三級所有，隊為基礎”，這里說的三級就是指公社、大隊和生產隊，這里說的隊為基礎中的“隊”，指的就是生產隊。《土地管理法》中說的“村內集體經濟組織”就是指由過去的生產隊，后來有的地方（例如廣東）以生產隊建立的合作社，而以村（原大隊）建立合作聯社，這樣在原來的生產隊這一級也就保留了集體經濟組織。但是，大多數地方在生產隊這一級沒有再保留集體經濟組織，因此則由村民小組來代行集體經濟組織的職能，其中包括經營、管理土地的職能。

⒋由于家庭聯產承包是在人民公社“三級所有、隊為基礎”之上進行的，不是將村里的土地分到村民小組的，這些土地本來就是村民小組（即原來的生產隊）所有的。只是在發包的方式上，有的地方是由村民小組發包（這是極少數），而大多數地方則是由村委會代替集體經濟組織發包的（即發放《土地承包權證書》，或與農戶簽訂土地承包合同）。無論采用哪種形式，在具體處理每個組、每個農戶的土地承包事宜時，繼續按照“隊為基礎”的原則（《土地管理法》、《農村土地承包法》的相關條款中體現的也是這一原則）執行，即按照各組原有的土地和現有的人口進行分地，或進行土地調整，而不可能也不應該打破組的界限，實行全村平均分地。從案例中可以看出，七嶺村土地是分別屬于各個村民小組所有的。

另一種看法是土地歸村委會所有，應由村委會經營、管理。理由：

⒈根據《土地管理法》第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村委會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理”。《公民常用法律知識讀本》第75頁介紹，“這是考慮到自從我國實行家庭聯產責任制以后，有些村內的集體經濟組織已不健全，難以完成集體所有土地的經營、管理任務，需要具有一定自治權的村民小組來行使集體經濟組織經營、管理土地的職能”。雖然這里提出了土地由村民小組經營、管理，但村民小組需要具有一定的自治權，而陳村二組只有一個村民小組長，沒有會計等相關人員，不是一級經濟核算單位，不具有法人地位和一定自治權。所以，土地歸村委會所有，應由村委會經營、管理。

⒉《農村土地承包法》第十二條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村委會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。村集體經濟組織或者村委會發包的，不得改變村內各集體經濟組織農民集體所有的土地的所有權”。這與《土地管理法》第十條體現是一致的，即土地由誰經營、管理，誰發包的原則。而七嶺村的土地全部由七嶺村村委會發包，所以，土地歸七嶺村村委會所有，應由村委會經營、管理。

⒊《土地管理法》第八條規定：“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”。根據《村民委員會組織法》第五條規定：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境”。因此，土地歸七嶺村村委會所有，應由村委會經營、管理。

⒋房子已建了近30年，當時即使屬于陳村生產隊（分田到戶時分成了5個村民組），那也隨房占用平調到大隊所有，不存在是陳村二組的。因此，土地和房屋應該是村集體所有，村里有權也有責任盤活村集體資產。

處理結果

筆者認為，不管地產是誰的，在農村處理這種歷史遺留問題，不能機械地按照法律來辦，應做好群眾工作，特別是黨員干部和村民代表的工作，不能按陳村二組村民的意見將租金全部給他們，而應將出租收入按一定比例分一部分給陳村二組，否則其他組的群眾不同意，又會帶來新的矛盾。

為了將此事辦妥，我作為下派該村的黨支部第一書記，提出了從租金中拿一部分錢給陳村二組辦公益事業的意見。該意見經村兩委討論通過后，又召開陳村二組村民會議，將我的想法告訴大家。有2/3的村民同意，少數村民見我讓步，堅決不同意，其他村民各說不一。

有的村民說：“租金應歸我們村民組所有，村民組公益事業是村里應盡的工作，我們可以拿一部分錢辦公益事業，另一部分錢我們按現有人口分錢到戶。”有的村民干脆說：“租金應歸我們村民組所有，我們按現有人口分錢到戶，村民組公益事業是你們村集體應做的工作，辦不辦是你們村里的事，我們管不了。”

后來，經村兩委、村民組老同志一起做工作，最終村集體與陳村二組達成一致意見：從租金中拿一部分錢給陳村二組辦公益事業，剩余租金用于村內公益事業。