基層改革“人走政息”誰之過

近年來，基層政府或組織頻現創新舉動，在現有政治體制與運行機制下，對政治組織形式或行政方式方面進行突破，往往引發各方關注。但創新常常難以維持太長時間，有的地方甚至出現僅以政績為目標的“創新錦標賽”。基層改革經驗要想擺脫“人走政息”，必須將改革的成果形成制度。然而，僅從地方政府組織而言，它們將改革成果制度化的動力和能力均顯不足。

無事可議的時樓困局

廣受各界推崇的“青縣模式”，并非源于地方官員的政治遠見和責任感，出現之初乃是為了直接解決實際問題:成功分配土地，平息宗族派別之間的紛爭，維持村治秩序。與地方官員的政治理想和遠見相比，創新的工具價值恐怕是其萌生的最主要原因。

2008年11月，筆者曾回訪“青縣模式”發源地——陳嘴鄉時樓村。許多村民都還記得曾引來諸多官員學者和記者的“村代會”，但評價起來并不是簡單的好與壞。在村民的記憶中，這一模式形成的背景大致和兩個事情有關:水箱廠和第二輪土地分配。

在這個當時有500多口人的小村，因家族關系遠近，村里分成南北兩院，南院人多，選票多，村干部多，很多南院村民受惠去村辦唯一企業水箱廠上班。北院則人少村官少，很難對村里的大事說上話。村里二次承包分地不均，成了“南北戰爭”的導火索。村民連年上訪，甚至要求分村，村組織幾近癱瘓，縣鄉兩級多次派遣工作組進駐，但均未見明顯成效。而后工作組想出辦法，以每10戶為單位，選1個村民代表，有事南北合議。此舉為兩派之間提供了協商的平臺，最終由代表投票決定，少數服從多數，于是雙方都能接受。在此基礎上，時任青縣縣委書記提出“青縣模式”，并在全縣推廣。

村辦企業水箱廠改制后，如今已因效益問題“黃了”。村內經濟資源分配的焦點問題已不存在，分地問題也告一段落。到了“和平時期”，村內事務本就不多，時樓村“村代會”面臨無事可議的尷尬局面。會議制度雖依然存在，但已逐漸消失在人們視線中，村民重新陷入“政治冷漠”。同時，村委會與“村代會”間的矛盾在“賣樹”問題上凸顯。雙方各執一詞，均認為自己提出的方法正確，因而陷入僵局。在村民觀念中，“村代會”是最高決策機關，但已流于形式。村委會成為“謀利主體”，也在實質上把持村莊的權力。

創新成果難以前后相繼

一直以來，面對地方改革與創新，學界擔憂“人走政息”。創新實驗作為地方官員(主要指“一把手”)的政績，隨著官員的升遷調任也煙消云散，走入故紙堆。

一方面，一些創新改革是緣于解決實際問題的需要，頭痛醫頭腳痛醫腳，是自上而下靠權力推動，改革本身的持續動力不足。試點改革的起源和進行大多缺乏通盤考慮，過多追逐短期效應，改革試點配套存在較大局限。更有甚者，試點僅是為滿足官員獲取政績資源，一旦問題解決，這些外致型創新就喪失價值。國家和社會對改革指向的價值目標認識不足，靠官員個人撕開的改革空間又會被迅速壓縮。

從現實情況看，地方上后任官員一般不會愿意繼承前任的政治遺產，在當代中國政治生態和語境下，沿襲別人的創新舉措暗喻著自己的碌碌無為，即便前任有較大的個人關系和影響力。前任因創新實驗獲益，自己就不太可能再從其中汲取有效政治資源和有益個人發展的砝碼。而且，通常會用新的舉動來掩蓋前任光芒帶給自己的“負面影響”，原有創新成果，自然難以延續。于是，新一輪的改革試點“運動”重新開始，同時引發連環效應——其他地方官員看到改革試點帶來的好處，一擁而上掀起“改革錦標賽”，意圖在上級倡導的“改革發展創新”大形勢下，為自己的政治履歷本增光添彩。

故而并不奇怪，青縣和陳嘴鄉相關官員對“青縣模式”有所避諱，他們感覺，這一模式已是過去式，現在縣里正大力倡行“合作養老”。直接原因不是“青縣模式”出現瑕疵，而是縣里的“一把手”已經換人。原縣委書記擢升滄州市委常委組織部長，現任縣委書記上臺后又有新的創新思路，宣傳貫徹落實的重心自然轉移。

并且，基層試點改革很難如于建嶸所述，主持改革者得以升遷，原先推動改革的地方如在其管轄范圍內，改革就能在更大范圍推廣。事實上，官員升遷后如果不擔任更大行政區域的主要負責人，就缺乏將試點改革隨其升遷而得以更大范圍推廣的條件。以“青縣模式”為例，原縣委書記雖升任滄州市委常委、組織部長，但他對基層政府組織目標走向的影響上，包括區域內改革創新這一“政績亮點”的有效影響力不足。即便要“升華”，更高一級組織的“一把手”才是關鍵，身為組織部長恐缺乏此類決策力，而升遷調任更高層級“一把手”者則較容易。

“小土豆”如何裝進大籮筐

地方政權缺乏將試點改革制度化的能力。試點改革面臨的生存環境復雜，它們是否能夠持續乃至制度化，更多決定于上級組織特別是更高層級領導者的態度和認識。改革有時會牽涉到國家法律和意識形態方面較為“敏感”的問題，一旦提到更高政治層面，會觸及更多政治考量和利益考慮，地方的立法權限也無法將試點固定成為制度。改革試點得以進行，很大程度上因為試點區域只是“小土豆”。如果要真正推而廣之，恐怕影響因素并不只是試點改革的成效和影響。甚至，固守某一較敏感問題試點的官員，會因此被調離。

基層改革試點所需具備的環境和條件，也是試點能夠推廣或制度化的影響因素。中國各地基層情況存在較大差異，特別是各地域各類型的鄉村，其內部“結構”千差萬別。針對某一地方的試點，能否在另一地方生根發芽，受到諸多方面的影響和制約，是否適用需要加以仔細甄別。

目前，國家層面缺乏試點改革的制度保護供給，改革者可操作的空間有限，尤其民主參與和選舉等方面，容易涉及政治制度和意識形態，改革推動者要承擔一定的政治風險。因此，為保護勇于實踐的改革者，并使創新成果鞏固和延續下來，真正為地方帶來收益，應出臺制度或形成相關共識，最大程度提供改革環境和氛圍，鼓勵制度創新和試點實驗，不因試點改革中出現的問題和壓力追究相關改革者的責任。畢竟，這些改革的成果能否造福一方，就如整個中國的改革開放進程一樣，需要一以貫之地以戰略眼光來堅持。否則，再好的政策也會在變動中失去它應有的效益。