村民自治三大焦點考驗立法智慧

“現在開始投票!”2010年6月12日，北京市懷柔區北溝村村委會換屆選舉。旁邊，一群外國人饒有興趣地觀摩。這是北京首次對外國人開放村委會選舉，42個國家和國際組織的56名駐華外交官從市區趕到現場。4月，北京市3944個村啟動村委會換屆選舉工作，計劃8月底全部完成。

眼下，遼寧、海南等多個省市的村委會換屆選舉工作也在進行。與此同時，以“選舉”、“監督”、“罷免”等為核心內容的《村委會組織法》修改工作，已完成了二審。這是該法自1998年實施以來的首次修改，在各地村委會換屆選舉的大背景下，尤為引人關注。

“對《村委會組織法》的修改，是采取修訂形式還是提出修正案由常委會作出修改決定，擬根據審議修改情況統籌考慮。”6月22日，在十一屆全國人大常委會第十五次會議上，全國人大法律委員會副主任委員劉錫榮這樣表示。

“這意味著，這次修改不一定是‘大修’(修訂)，還可能是‘小改’(修正案)。”北京一位長期從事村民自治理論研究的學者說。

記者調查發現，草案二審期間，村委會任期、村民代表選舉、村民會議召集等問題成為爭議焦點。

村委會任期:三年還是五年

從一審到二審，“村委會的任期問題”都引起爭議。

草案一審稿、二審稿均規定:“村民委員會每屆任期三年”、“村民委員會成員可以連選連任”。記者了解到，在2009年12月草案一審時，張學忠、金碩人等14位常委會委員，任玉奇、姚曉英等8位列席的全國人大代表都認為“三年不如五年”。二審時，這些常委會委員們大多堅持原來主張，還有一些新列席的全國人大代表也持這一觀點。

來自陜西省合陽縣甘井鎮同堤防村的全國人大代表劉會蓮的發言有一定的代表性。她說:“三年應該改為五年，三年不利于村干部開展工作。村干部一般第一年了解情況，第二年工作，第三年就準備下臺了。”

任期短易引發短期行為，“一年干，二年看，三年等著換”，部分常委會委員、代表因而反對“任期三年”。

反對方的另外兩個理由是:三年一換屆的成本高，增加農民負擔和財政支出，而五年一換屆可以和縣鄉人大同步換屆，能減少工作環節;任期短不利于社會穩定，一些問題還沒解決，村委會就被換下來，會導致遺留問題逐年累積。而且委員們赴多個省市進行立法調研時，基層很多干部群眾表示支持“五年”。

“如果任期是五年，最多干兩屆。”莊先委員建議，村委會成員還是要有連任的屆次限制，不能終身制。

馬啟智、鄭功成等委員認為“三年更好”，“三年一選是村民最有效的監督形式;三年一選與村黨支部的任期同步;村地域范圍有限，村里的工作不需要太長的熟悉過程;村委會選舉是村民自治事務，即便用一些財力搞選舉，對于民主的進步也是必要的”。

“任期改為五年，最大的擔憂是怕任期長，不好監督、罷免。”二審時，列席常委會會議的全國人大代表胡樹祥、劉鎮偉委員都表示，無論三年還是五年，關鍵點在于村委會的退出機制是否完善，能否克服實踐中的“罷免難”問題。

列席會議的全國人大代表鄭杰民認為，不必擔心“罷免難”的問題，“草案二審稿規定，村民會議或者村民代表會議要定期進行民主評議，對不稱職的村委會成員還可以罷免，這可以填補任期長可能帶來的問題”。

記者看到草案二審稿新增規定:村委會成員“應當接受村民會議或者村民代表會議對其履行職責情況的民主評議”，“村委會成員兩次被評議不稱職的，其職務終止”。也就是說，不用啟動罷免程序，不稱職的村干部就會下崗。

就村委會任期問題，記者采訪了北京市人大代表、北京大學法學院教授姜明安，他主張“三年不變”。他認為，“三年一選能對村干部形成一種壓力”，有利于推進工作，讓當選的村干部不敢“看”或者“等著換”。

對于三年一換屆的成本高、與縣鄉人大換屆選舉不能銜接的問題，姜明安表示:“與全國、縣鄉人大換屆選舉相比，村委會換屆選舉是規模很小的選舉，一兩千人的村子，一個月左右就可以選舉完畢，有些地方的小村莊一個星期就可以選舉完。”

“至于因換屆導致的問題累積，也可以用連選連任來解決。”姜明安認為，“連選連任”可以解決三年干不完一件事(如修路工程)等問題，村委會可以“連任五屆”，或者有一個任職年齡限制(65歲或70歲，只要還有履職能力即可)，“為了連任，村委會成員會更好地工作，不會‘看著、等著’”。

姜明安的老家在湖南鄉村，他告訴記者，當地村民更喜歡三年一換屆，“恨不得每年都換屆，讓差的村干部早點下來”，因為罷免很難，老百姓即便覺得一些村委主任很腐敗、不作為，也沒有辦法。多點選舉，能調動農村群眾參與自治的積極性，有利于激發村民參與公共事務管理的民主活力。

“關于任期三年還是五年，建議法工委和內司委繼續調研。”莊先委員建議。

村民代表:推選還是選舉

2006年4月，石家莊市新華區東營村劃片選舉村民代表引發該村900多名選民不滿。該村村民田秀國說:“村黨支部不顧多數村民的強烈反對，強行劃區，實行推選。按照他們的安排，我被調開多年居住區，而離我家至少半公里的一戶卻被強行劃進我那一區。”選舉過程中，該村黨支部指派了52個選民小組的主持人，結果村民發現，52個主持人中80%最終都當選為村民代表。“對于如何選舉村民代表，法律法規都沒有具體的規定。”該村黨支部書記王建平表示，分區選舉，戶代表推選村民代表符合法律規定，沒有什么錯。挑選主持人也是為了便于選舉的組織。

有專家對此表示，“村民代表的‘推選’很容易被操縱，如東營村劃片選舉村民代表，推選一般是當面進行的，因村民怕傷面子，52名‘主持人’的勸說很容易成功” 。

這一問題也引起了常委會委員們的關注。“村民代表怎么產生?如果產生不好，沒有代表性，可能會帶來一系列問題。”二審時，胡振鵬委員表示，草案提出“村民代表由村民按每5~15戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人”，這一規定將推選的“條件放得太寬了，實踐中很容易產生偏差”。他建議，將“推選”改為“以村民小組或自然村為單元‘選舉’產生村民代表”，“這樣，村民代表更具代表性”。

社會公眾也有類似的意見。記者從全國人大常委會法工委了解到，在草案一審后，2009年12月26日至今年1月31日，網民通過中國人大網共提出6526條意見。其中，有的網民建議，村民代表不能由村小組推選，應該按“村民20~50人投票選舉產生一位代表”的方式選舉產生。

也有的網民提出，應細化現有的村民代表“推選”程序，可經村民小組會議或者半數以上村民或者2/3以上的戶代表表決通過。有的網民認為，村民代表具體代表的幾戶村民可視為“聯戶”，“聯戶”應該有權監督和隨時罷免其推選的村民代表。

村民會議:村委會召集是否合適

“村民會議讓村委會召集，會導致‘罷免難’。”十一屆全國人大代表、黑龍江遲夙生律師事務所主任遲夙生給記者講述了她的同事正在援助的一個例子:在齊齊哈爾市某村，幾百名村民想聯名罷免村委主任，村民聯名的人數已超過全體村民的半數，但是仍然無法召開村民會議討論罷免問題，因為依據現行的《村委會組織法》，村民會議必須由村委會召集，這讓“罷免”條款成了擺設。

二審時，鄭功成委員直言不諱地提出，草案二審稿規定，村民會議、村民代表會議由村委會召集，“但村委會本身是村民會議或村民代表會議選舉出來的，現在又由它出面組織、召集，這是不妥當的。應該考慮一下它們之間的關系，另外確定村民會議與村民代表會議的召集人” 。

“讓村委會去召集，監督和被監督的主客體是錯位的。”一審時，全國人大常委會委員黃燕明說。村民會議或者村民代表會議是議事、決策、監督機構，村委會是被監督的執行機構，實踐中，村委會由于各種各樣的原因有時不愿意召開村民會議。

對此，網友給出的解決辦法是:“可規定，黨支部、村務監督機構、村民選舉委員會和其他相關組織在一定條件下也可以成為召集人。”

“應當建立村民會議的召集人制度，由召集人負責召集村民代表會議、村務監督機構會議。”二審時，鄒萍委員建議，每村可選3人擔任村民會議召集人，用差額選舉的方式產生，村民會議召集人是當然的村民代表、村務監督機構的成員。召集人應與村委會同時選舉產生，以降低選舉的成本;應規定村委會成員不能擔任召集人，召集人只負責召集會議，不是“官”。

“希望最高立法機關，再多聽聽村民對草案修改的意見建議。”結束采訪時，姜明安對記者說。