換人不如換制度

通過修改考評辦法來監(jiān)督警察行為的思路，是一種典型的“內(nèi)部監(jiān)督”——自己監(jiān)督自己。這種監(jiān)督或許有些積極作用，但真正有效的監(jiān)督是“外部監(jiān)督”

繼重慶警界“大換血”之后，太原警察系統(tǒng)也“更新?lián)Q代”:警察全員下崗，重新競聘，從分局局長到普通民警，上至正處，下至科員，全部職位放開，一年一聘;考評成績成為評聘的硬杠杠，優(yōu)等方有資格晉升，末等則要自動降級乃至解聘。

此番高調(diào)出臺的政策，引來無數(shù)人“圍觀”。主事者稱之為“新政”，百姓則憂其“換湯不換藥”。無論如何，面對如此“大刀闊斧”的人員換崗，人們都有理由提出這樣的疑問:此種“新政”果能起到讓警察守法盡職、提升效率以及改善警民關(guān)系的作用?

從報道來看，兩地“新政”的核心是對警察考評方式和標(biāo)準(zhǔn)的變化。譬如增加“上下級互評”和“同級互評”之類的評價方式，將考評結(jié)果劃分為“優(yōu)等”、“合格”等若干等級，評聘每年舉行一次，以及將“政治素養(yǎng)”作為重要考核標(biāo)準(zhǔn)等。

這種一年一評的方式，近乎中國人毫不陌生、并深受其害的各式“運(yùn)動”，卻以“機(jī)構(gòu)改革”為名，值得人們警惕并審視。

一個問題是，這樣的考評標(biāo)準(zhǔn)和方式是如何制定出來的?這樣的考評由誰來進(jìn)行?如何確?？荚u者的中立性?還有，這種考評方式和標(biāo)準(zhǔn)(聲稱)的“科學(xué)性”究竟何在?此外，一年一評難道就會比三五年一評更能增加警察的“緊迫感、危機(jī)感”，還是說，一不小心會增加被裹挾者的“折騰感”。

競聘與考評的具體內(nèi)容，據(jù)說是內(nèi)部“機(jī)密”，公眾無從知曉。這種黑箱式的暗室運(yùn)作，不能不令人懷疑其公正性和公平性。一個常識是，真正能經(jīng)受住考驗的改革，一定是在陽光下運(yùn)行。

進(jìn)一步，這種考評的方式和標(biāo)準(zhǔn)有背離《公務(wù)員法》之嫌。這部法律規(guī)定了公務(wù)員的錄用、晉升以及懲戒等方面的條件和程序。以晉升為例，該法第四十三條規(guī)定:“公務(wù)員晉升職務(wù)，應(yīng)當(dāng)逐級晉升。特別優(yōu)秀的或者工作特殊需要的，可以按照規(guī)定破格或者越一級晉升職務(wù)。”也就是說，“逐級晉升”是公務(wù)員晉升的一個原則，破格或者越級只是例外。目前來看，兩地警界的考評方式卻在一定程度上打破了這種原則，在整個警界普遍地適用“例外”。一旦“例外”成為常態(tài)，恐怕就不再有“原則”可言。到那個時候，原意進(jìn)取的改革恐怕會成為人事制度隨意性之濫觴。對于不久前山東新泰“80后官員事件”引發(fā)的爭議，人們恐怕記憶猶新。

更加重要的是，這種警界“新政”表面上動靜很大，但實質(zhì)性的變化很小，尤其就制度而言。可以說，其本質(zhì)是換“人”之舉，而不是換“制度”之措。

這些“新政”制定了新規(guī)，編纂了一大堆的考評辦法，但這些辦法不是警察制度的深層變革，而是崗位變換的臨時政策，是人員調(diào)整的權(quán)宜之計。這種一年一聘的“大換崗”，在職務(wù)的升降之間，制造出新的且不容置疑的“考核權(quán)”，表面上每位警員都有了絕大的晉升空間，實際上每個人頭上都懸著把達(dá)摩克利斯之劍，都不得不留意掌有實際任免權(quán)的人。

其實，無論是理論還是經(jīng)驗都表明，這種“輪莊”式的新政不能解決根本問題，只有改變制度，而不是修修補(bǔ)補(bǔ)或者變戲法，玩出一堆花樣來，否則常常是用一個錯誤來更新另一個錯誤，陷入“治亂循環(huán)怪圈”。

具體到警界制度變革，如果我們真想讓警察恪盡職守，讓民眾對警察的表現(xiàn)滿意，需要改革的則是警察權(quán)。在做大的警察權(quán)下，各式壞例子層出不窮(參見《財經(jīng)》第257期特別報道《文強(qiáng)“黑市”權(quán)譜》)。這種制度變革的核心在于，有效約束警察權(quán)的行使。

從性質(zhì)上講，警察權(quán)是一種典型的行政權(quán)力。這種權(quán)力的特征十分明顯:一是其主動性和事先性，常常是“主動攻擊”和“先斬后奏”，哪怕沒有充分的證據(jù)也可以事先采取行動;二是其行使常常直接涉及民眾的人身自由;三是這種權(quán)力無所不在，民眾處處需要跟警察打交道。這些特點(diǎn)在很大程度上決定了警察權(quán)對公民權(quán)利和自由的潛在威脅，決定了其容易被誤用和濫用的可能。

因此，優(yōu)良警察制度的要旨是讓這種權(quán)力嚴(yán)格受到法律的限制，讓警察成為守法的典范，讓警察為了正義且僅僅為了正義而存在。問題在于，警察是執(zhí)法者，如何確保執(zhí)法者不違法?讓執(zhí)法者受到立法者和司法者的制約，同時受到新聞媒體和普通民眾的制約，是一種行之有效的方法。

如果司法真正能獨(dú)立，對執(zhí)法者犯法做到毫不徇“公”，警察也會慎重行使執(zhí)法權(quán)，就不會有那么多超現(xiàn)實的“躲貓貓”“開水亡”“激動死”事件了。

通過修改考評來監(jiān)督警察行為的思路，是一種典型的“內(nèi)部監(jiān)督”——自己監(jiān)督自己。這種監(jiān)督或許有些積極作用，但真正有效的監(jiān)督是“外部監(jiān)督”，即讓警察權(quán)以外的權(quán)力和力量來監(jiān)督它。

沒有來自外部的有效制約，警察權(quán)恐怕難以被馴服，警民關(guān)系恐怕難以得到改善。

作者為中國政法大學(xué)副教授