成都災后重建中的土地產權實驗

政府大包干不一定能完全解決問題，群眾智慧有時候很管用

近日的四川彭州市龍門山鎮顯得異常忙碌。一個將容納1557戶受災群眾的“山水生態居住區”在進行最后的綠化和路面整修。

這是與映秀處于同一斷裂帶的山區重鎮，5·12地震中，龍門山鎮96％的房屋倒塌或嚴重受損。為了趕在9月30日全面完成住房重建，全鎮上下做著最后的“百米沖刺”。

災后重建就像萬米長跑，蓋房只算跑完一小截，卻已相當不易。“老百姓知道，國家給的援助只是輸血，身體要恢復到良性循環，只能靠我們自己造血，但自力更生的動力在哪兒?我也曾感到迷茫。”龍門山鎮黨委書記寧順軒說。

經歷舉步維艱的迷茫時期，四川各受災鄉鎮在滿目瘡痍的土地上，開始用各種方式尋找自己的重建道路。當龍門山鎮通過科學規劃，吸引社會資金參與重建之時，都江堰天馬鎮正憑借著成都農村產權改革成果，以建設用地增減掛鉤政策換來大量建設資金。

“正因為有了成都的城鄉統籌改革，才使自力更生搞重建成為可能，各地不乏自發的創新之舉。”—直關注四川災后重建的四川省社科院常務副院長周友蘇表示。

“騰籠換鳥”

2008年底，龍門山鎮政府向受災群眾宣告，要把恢復和發展旅游業作為災后重建的主導，但要兌現這個承諾卻矛盾重重。龍門山鎮山嶺重疊，地勢狹窄，土地資源有限，新建活動板房又占用了不少土地。既要重建家園，又要發展旅游，如何尋找足夠的土地成為擺在當地政府面前的一大難題。

破解問題的關鍵就是找到新的發展空間。

最終，老場鎮附近的一片河灘地成為解決問題的突破口。地震前，這是片荒地，但兩岸可利用的土地豐厚。鎮政府決定把老場鎮受災群眾遷往河灘地集中安置，原址騰出來的土地則重新規劃建設。

“場鎮統一規劃、異址建設”的思路，被當地人稱為“騰籠換鳥”。

“騰籠換鳥”并未立即得到所有老百姓的認同。“憑什么政府一紙規劃，我們就要搬過去?老場鎮里都是黃金地段，河灘地根本不值錢。”

面對疑慮，政府開始了呼吁和解釋。2009年6月3日，彭州市委常委、宣傳部長、龍門山鎮黨委第一書記謝芝華召開了一場群眾大會。隨著“騰籠換鳥”藍圖在他的描述下清晰展開，原本吵嚷的會場逐漸安靜下來。

藍圖中，河道兩側將建起一個可安置全鎮災民的“生態居住區”，而老場鎮將集中打造一個“旅游商貿服務區”，以吸引更多社會資金流入，這些資金將帶活場鎮經濟。伴隨老場鎮旅游配套的升級換代，游客將實現“溝內旅游、溝外住宿”，更多游客會留在場鎮居住和消費，當地居民收入自然會隨之大幅增加。

2009年6月，“騰籠換鳥”藍圖得到龍門山老百姓的真心擁護。伴隨“騰籠換鳥”的實施，龍門山鎮政府也開始大刀闊斧地建設起“山水生態居住區”。

又一個問題出現了。整個場鎮1500多戶全部納入“統規統建”，住宅區全部建完，預算將達到2億元，而國家的扶持資金總共是2000多萬元，中間有1.8億元的資金差。

“這個錢不可能讓老百姓出，資金來源就是科學規劃騰出來的土地。”河灘地在分類上屬于未利用地，土地價值很低。整理出來后，經過依法審批變為國有建設用地，再經開發整理，土地價值大大提高。政府將多出來的河灘地進行出讓，利用其間形成的差價來彌補建房資金的缺口。

謝芝華給老百姓算了一筆賬，河灘整理后有400畝地，建居住區只用去100畝，剩余的300畝加上居民從老場鎮騰出來的地，共節約接近600畝，按30萬元／畝計算，就能解決資金約1_8億元。

“過去解決城鄉統籌的問題，往往是用城市的辦法解決農村的問題，這次反過來用農村的方式來解決城鎮的問題。”謝芝華感嘆說，這種做法沒有先例，但在龍門山災后重建中卻得到了充分的運用和政策的支持。

政府不包干

龍門山鎮“騰籠換鳥”的做法，主要依托“政府大包干”的方式。而都江堰天馬鎮在規劃“31個安置點”的過程中，摸索了另外一種道路：政府不包干。

天馬鎮黨委書記竹柯告訴本刊記者，過去農村搞集中居住往往占用耕地，但在著手劃地時，一位退休老支書提出：建安置點，我們能不能想點別的辦法，不要再占用土地價值高的耕地，應該把一些閑置的土地利用起來。

這句話啟發了竹柯。天馬鎮決定利用川西特有的“林盤地’取代耕地，將日后的住房建于林盤中。林盤地屬于農村居民點用地(含宅基地)，把房子建在里面，不僅不占耕地，還能把林盤里各種天然樹木保護起來。政府要做的，就是動員自家“小院子”里的老百姓，搬往“大院子”(林盤)里建房。

“拆小院并大院’的做法得到村民一致認可，但其中也出現過一些小插曲。‘協調過程很麻煩，按照災后重建政策，遷過來的人原本要支付大院的人一畝15萬元，大院的人認為，一畝起碼要20萬，喊價很高。”天馬鎮黨委副書記劉剛介紹說。

馬鎮政府安排大量人手，卻一戶也沒有協調成功。“這時我們就醒悟了，政府參與其中不一定能完全解決問題，有些問題交由老百姓自己去解決反而有更快更好的效果。”竹柯說。

權力下放之后，發生了戲劇性的變化。第一批安置點的協調工作980A，得到了妥善處理，變化的背后是老百姓針對調地問題，創新出了多種靈活辦法。

“最初就是政府規定的貨幣化結算，他來占你的地，原則上根據15萬一畝的價格，一次性支付。但有的老百姓不要錢，他們就用承包地搞土地置換，依靠親戚關系自愿結對調地。還有一種情況是自主協商價格，有的按16萬一畝交易立刻就解決了。”竹柯說。

安置點的規劃協調，讓天馬鎮總結出一條經驗：政府只要引導一個大方向，不一定事必躬親。

“產權”是政策變資本的法寶

劉剛說，在“統規統建’模式下可以統—開建安置房，而搞“統規自建”的天馬鎮31個安置點是陸陸續續地開始動工，因為要等老百姓自行完成一個協調過程。而一旦開建，“統規自建’’的速度就很快。天馬鎮2009年3月全面動工，當年年底基礎設施配套就已全部建完。

竹柯透露，天馬鎮也曾想過嘗試“統規統建’’的大包干模式，但搞“統建’在建設前期就要吸引大筆社會資金，而天馬鎮是一個傳統的農業鄉鎮，缺乏旅游資源，很難吸引資金。

災后重建出臺的“農村集體建設用地減少和城鎮建設用地增加相掛鉤”政策，最終為天馬鎮帶來了希望。

具體做法是：在自愿的前提下，通過“拆小院并大院’的方式，讓農民集中安置居住，將騰出來的原居住地“小院”全部還原為耕地，減去安置點建設占用耕地面積的部分，騰出一畝建設用地指標就可以獲得15萬元的項目資金。這15萬并不是把土地的所有權和使用權買走，所有權照樣歸集體，使用權照樣歸農民，只是把宅基地復墾節約的建設用地作為指標調整到城市發展需要建設用地的地方。

這個政策，頓時讓天馬鎮跳出了社會資金難引進的樊籠。從賬面上測算，全鎮通過這種方式將新增耕地1700多畝，同時騰出1700多畝農村建設用地指標，按每畝指標價格15萬元計算，天馬鎮由此可獲得重建資金2．6億元。由此帶來入均1.1萬～1.8萬元的建房補助，讓老百姓著實滿意。

然而在該政策實施前，確定每戶的宅基地面積成為一個重要的前提。竹柯說，地震前天馬鎮就成為農村產改第一批試點鎮，天馬鎮12個村，1／3的確權工作震前已經辦完，通過產改確權辦證以后，農民的生產要素就固化下來。當時沒有感到確權特別重要，地震后，才發現如果沒有確權頒證，面積無論怎么算都難被各方認可。災后，一邊搞重建，一邊就把宅基地的確權進一步推進下去。“產權，才是政策變資本的法寶。”竹柯說。

不到一個半月的時間，天馬鎮將剩余的2／3土地全部測繪完畢，為農戶一一辦理了宅基地產權證，并測算出能夠騰退1700多畝農村建設用地。整理增加的耕地原本要等到驗收合格后，才能支付資金，g-『于災后重建任務十分緊迫，成都市國土資源局很快就把天馬鎮騰出的建設用地指標轉入了成都市溫江區，溫江區的預撥款也隨之一筆筆劃到了天馬鎮。從開始動工到房屋主體建設，每一步建設資金都有了保障。

隨著永久住房的完工交付和產業項目的啟動實施，也隨著重建過程中干群關系的日漸拉近，災區群眾對于未來生活的信心越來越強。