巴塞爾協議Ⅲ:跨入“后危機時代”的國際金融監管新時代?

兩年前的9月15日，美國第四大投資銀行雷曼兄弟在次貸危機爆發的影響下轟然倒塌，向法院申請破產保護，華爾街為之震驚、國際金融界一片嘩然，隨即引發國際金融市場一系列動蕩。但直到當年8月，許多分析者都仍持樂觀態度，認為財力雄厚、歷經風浪的雷曼不會發生顛覆性的重大危機。

而根據銀行業傳統監管指標，2008年的中期報表顯示，這家有著158年歷史的老牌投行的一級資本充足率為11％。截至第三季度末時，其“流動性池”中還有420億美元流動儲備，現金資本在扣除長期資金需求后還富余150億美元。賬面和監管數據顯示，雷曼依然是安全的。但數據背后隱藏著看不見的巨大風險。

國際金融市場固然波譎云詭，而雷曼倒閉的原因也或許是多方面的，但其破產事件背后，凸顯出的是金融監管體系的片面與局限，使得重新修訂國際金融監管標準顯得刻不容緩。

此場席卷全球的金融危機過后，心悸與反思之余，金融監管理念也呈現一片“收緊”之聲。如何推動金融機構改革并加強監管力度，成為確保全球金融安全的熱點議題。

2010年9月12日，時逢雷曼倒閉兩周年祭之期，由包括中國在內的27個國家銀行業監管部門和中央銀行高級代表組成的“巴塞爾銀行監管委員會”(BCBS)，在瑞士巴塞爾舉行了管理層會議，通過了加強銀行體系資本要求的改革方案，并公布了其基本內容和過渡期安排，被業界普遍稱為《巴塞爾協議Ⅲ》。據悉，該協議將提交給11月在韓國舉行的二十國集團首爾峰會(G20 Seoul Summit)正式批準通過。

這項經過數月激烈爭執與討論得出的國際金融新標準，是近幾十年來全球針對銀行監管領域所推行的最大規模改革。這項被業界稱之為“全球最嚴銀行業資本新規”的協議，將會為后危機時代的世界金融秩序和格局帶來怎樣的影響呢?

一場圍繞資本充足率的資本博弈

上世紀70年代以來，隨著全球經濟一體化的趨勢不斷加強，銀行業務也逐步走向國際化，在跨國貿易和金融市場上扮演著越來越重要的角色。1974年，兩家著名的國際性銀行——聯邦德國赫斯塔特銀行和美國富蘭克林國民銀行相繼倒閉，促成了銀行監管的國際合作從議事日程上升到實際操作層面。

1975年2月，來自美國、英國、日本、加拿大、法國、德國、意大利、瑞士、盧森堡、荷蘭、瑞典和比利時的代表齊集瑞士巴塞爾，成立了“巴塞爾銀行監管委員會”，而所謂巴塞爾協議，就是由該委員會成員國的中央銀行達成的若干重要協議的統稱。

1975年9月，第一個巴塞爾協議出臺。這個協議極為簡單，核心內容就是揭示國際性銀行監管主體缺位的現實。1983年5月，《銀行國外機構的監管原則》推出，基本是對前一個協議的具體化和明細化，意味著資產負債管理時代向風險管理時代的過渡。但這兩個協議對清償能力等監管內容都只提出了抽象的監管原則和職責分配，并未提出具體可行的監管標準。

實質性的進步體現在1988年7月通過的《關于統一國際銀行的資本計算和資本標準的報告》，被習慣性地稱為《巴塞爾協議I》，其核心思想體現在資本的分類和風險權重的計算標準上。根據報告內容，銀行資本被劃分為核心資本和咐屬資本兩類，并對各類資本按照各自不同的特點進行明確界定，且按資產類別、性質以及債務主體的不同，將銀行資產負債表的表內和表外項目劃分為0％、20％、50％和100％四個風險檔次。風險權重的劃分為資本標準服務提供了衡量方式，而報告所確定的銀行自有資本對風險資產不低于8％的標準目標比率(其中核心資本對風險資產的比重不低于4％)也才具有了實實在在的意義。也正因為如此，許多人直接就將《巴塞爾協議I》稱為規定資本充足率的報告。

但實際上，8％的最低資本充足率也是當時各方利益的一種博弈。是時，拉美爆發主權債務危機，使發達國家銀行的資本金水平不斷被拉低，而日本商業銀行海外業務的迅猛擴張也使以美國為首的老牌資本主義國家感受到了威脅。于是各方都力求在短時間內達成一個各國商業銀行可以承受的共同目標，以保證穩定和公平的競爭環境。

當時除了來自美、英、瑞士和意大利的大銀行資本充足率略高于被調查銀行的平均水平，日、德、法、荷及比利時均不達標。為避免單方面實施此標準而損害本國銀行的國際競爭力，美國先與英國達成雙邊協議并將此標準率先用于兩國銀行的國際業務中，使得不執行英美標準的他國銀行無法與之進行交易結算。最后其他國家不得不相繼簽署協議。

美國外交評論會研究主任埃薩·凱普斯坦也曾坦言，1988年出臺該協議的目的就是為了抑制日本銀行的高速擴張。

日本的經濟發展在上世紀80年代后進人極盛時期：1985年取代美國成為最大債權國；1988年日本三菱公司買下了美國的象征

坐落在紐約曼哈頓的洛克菲勒中心大廈。“紐約淪陷”的呼聲因此在華爾街此起彼伏，美國眾議員也驚呼“美國正在迅速地演變為日本的殖民地”。

采納巴塞爾協議制定的標準以后，日本銀行不得不維持高股價以保持賬外資產價值。但隨后日本的股市和樓市泡沫相繼破裂，造成這一部分賬外資金迅速縮水，銀行自有資本比例急劇下降。為了滿足協議8％的資本充足率，日本銀行不得不壓縮貸款規模，銀行業“惜貸”成風，導致大量企業融資困難、周轉不暢，經營陷入困境，而美國信用評級機構以此不斷降低日本銀行的信用等級也大幅提升了其在國際上的融資成本。日本經濟遭遇重創隨后步入衰退期，進入“失去的十年”。而同期的美國則利用回籠的資金促進了信息產業、高科技和金融服務業等新興產業的發展，擺脫了滯脹困局。

一場隔著大西洋的勢力博弈

2004年6月公布定稿的“新資本協議”即巴塞爾協議Ⅱ，提出了資產證券化的風險計量方法以及監管框架，但等到2007年正式實施已是為時晚矣。次年爆發的次貸危機將銀行資本金不足、資產規模擴張過快、資產證券化與金融創新的風險評估及自身監管不力等問題暴露無遺，已成為影響銀行和金融體系安全與穩定的重要隱患。

新的監管規則呼之欲出。但新規如何體現監管體系再造，歐美之間分歧較大。歐洲方面認為未來的銀行業監管應該建立在完善現有監管規則和美國實施新的監管標準的基礎上，否則不會實施新政。美國銀行業在次貸危機中損失較大，風險資產所占比例也較高，因此監管層對提高資本金比率的要求也更強烈。而美國盡管在今年7月通過了1929年“大蕭條”以來最全面、最嚴厲的金融監管改革法案——《多德一弗蘭克(Dodd－Franklaw)法案》，但華爾街勢力依然霸氣不減。這場圍繞著巴塞爾協議的勢力博弈更顯焦灼。

新協議影響最大的地方在于大幅度提高了對銀行資本充足率的要求，另外還引入杠杠比率、流動杠杠比率和凈穩定資金來源比率，以降低銀行系統的流動性風險，加強抵御金融風險的能力。

在一些國家，例如美國、加拿大和英國，銀行已經增加了大量的新資本，因此這些國家相比其他國家而言擁有更多“緩沖力量”。而據德國銀行協會在新規公布前估計，該國十大金融機構將需要1050億歐元才能滿足嚴厲的巴塞爾Ⅲ協議規則。

“這也就是在銀行緩沖期限問題上，美國與德國主管機關產生分歧的原因”，銀行業人士表示。

作為金融危機的產物，此次公布的正式協議較之去年底的草案，在諸多監管指標上已然有所松動。無論是從資本金比率要求還是從過渡期來看，新協議體現的是各方平衡的結果，尤其是對于銀行業發展水平參差不齊、中小銀行所占比重較大的歐洲國家而言無疑多一份照顧和緩沖的余地。

由于美國銀行業在次貸危機中損失較大，風險資產所占比例也較高，因此監管層對提高資本金比率的要求也更強，所以在資本金比率方面，美國銀行監管部門曾要求一級資本充足率達到9％甚至更高，執行新標準的過渡期應在5年以內。而歐洲監管部門主張放寬資本金比率要求，德國則欲施壓將過渡期延長至10年。最終，新協議規定核心資本充足率下限為7％，最長過渡期達到8年，明顯是考慮到歐洲銀行業的承受能力和美國銀行業的監管難度所作出的折中之舉。而為了如期推出新協議，巴塞爾委員會也不得不適當妥協。

巴塞爾Ⅲ新規解讀

據國家外匯管理局有關專家介紹，在以巴塞爾協議Ⅱ為基礎的監管框架上，剛出爐的巴Ⅲ新規對舊有標準的修正，均是根據金融危機所暴露出來的問題所作出的相應調整，其主要內容主要體現在以下三個方面：一是強化了現行的資本充足率監管標準，二是著力建立一個流動性監管框架，三是針對金融業“大而不能倒”的問題，加強了對具有系統性影響的銀行的監管。

新協議從四個方面對原有的資本充足率監管框架進行了強化。首先，一級資本充足率下限從原來的4％提升到6％；核心資本充足率須達7％，包括2.5％的防護緩沖資本；包含二級資本即附屬資本在內的資本充足率則要維持在8％以上的水平。而根據協議初步安排的進程，商業銀行可用8年的過渡期分階段實現這個標準。

其次，風險計量的范圍得到擴展。在舊有框架下，銀行通過將大量的風險資產轉移到表外以逃脫資本監管約束，致使風險被嚴重低估。新規則將銀行表外資產以及資產證券化產品按照一定的轉換系數換算為等價信貸資產，使得資本要求提高數倍。

再次是規定了上限2.5％的反周期準備資本計提，以應對資本充足率監管的順周期缺陷問題。銀行監管部門可以根據對經濟周期的判斷，以及對單個銀行運行狀況的評估，要求銀行增持緩沖資本。按照巴塞爾委員會的建議，緩沖資本要求實施期間為2016～2018年。從2016年開始每年增加0.625％，到2019年1月1日最終達到2.5％。

最后在風險資本框架之外，引入與風險無關的杠杠比率監管指標，以降低由于風險計量的順周期性可能產生的各種問題。新協議規定了最低3％的權益、資產比指標，以控制銀行的杠桿融資規模。不過，由于銀行經營模式的不同，杠桿率指標與資本充足率監管指標之間可能會存在一定的沖突，為此，巴塞爾委員會建議從2011年1月1日起，各國監管部門開始對杠桿率指標進行監控，以觀察其與資本充足率框架的契合情況。

不同于資本充足率監管框架，新規引入的流動性監管框架將著重解決金融危機中凸顯的資本流動性問題。主要涉及有兩個指標，即流動性覆蓋率(Liquidity Coverage Ratio)和凈穩定融資率。兩個比率的計算都涉及對不同類型的資金來源進行分類、分層，然后在此基礎上進行統一的換算，以更為準確地反映銀行資產負債表的流動性隋況。

“大而不能倒”的問題在銀行業早就存在。此次金融海嘯刮過，一些具有系統性風險的金融機構的倒閉，如雷曼兄弟，對危機的擴散和升級無疑起到了提速的作用。而各國政府對這些陷入困境的大型銀行也大都采取直接伸出援手的救助措施，這無疑對監管的有效性提出了更大的挑戰。為緩解這一問題，新協議建議通過追加資本要求、或有資本以及債務保證等多種工具，來加強對具有系統性影響的銀行的監管。目前，有關的政策安排和實施進程仍然在制定過程當中。

將銀行業鎖進保險箱?

作為全球銀行業監管的統一框架，巴塞爾協議的修正不可避免地會對全球銀行業運行產生深遠的影響，進而也會對各國經濟產生直接或間接的影響。資本監管是對銀行監管的一個最重要的外部約束，這個監管指標的改革，毫無疑問將對銀行的經營模式、盈利結構及核心競爭力的提升產生重大的影響。

新規則對全球銀行業的影響程度可能有所不同。在美國、加拿大、英國和瑞士這樣的國家，銀行已籌集了大量新資本，這些資金降低了它們的債務水平，而歐洲的大銀行可能需要大量籌集資本。為了滿足新的資本要求，未來幾年全球銀行業可能面臨巨大的融資壓力，據測算規模可能會超過千億美元。目前，有觀點認為該協議將導致銀行撥備增加、減少貸款、利潤受擠，從而束縛銀行業發展和總體經濟增長。

當前歐債危機的陰霾尚未退盡，加之股票市場也未完全回暖，歐洲銀行業通過資本市場融資擴充資本金的難度可見一斑。較之中小銀行，滿足新的資本金比率對于大型銀行來說并非蜀道之難，但似乎個中煩惱卻是冷暖自知。

新協議公布當天，德國最大的銀行“德意志銀行”即宣布計劃將增資98億歐元(約合125億美元)，這也是該行有史以來最大的增資舉動。德意志銀行首席執行官約瑟夫·阿克曼表示，增資的原因一來為并購德國郵政銀行籌集資金，二來為執行《巴塞爾協議Ⅲ》中的自有資本條例作準備。但由于德國郵政銀行的一級資本充足率僅為6.6％，這也就意味著在募資并購的同時，還得籌集更多的資金用于提高并購對象的資本充足率。

在規則的修訂過程中，德國銀行業的反對聲也最為強烈。一直以來，中小銀行的資本充足率多低于大銀行，因而在滿足新資本協議要求上顯得有難度，而德國中小銀行比重較高，目前有60％以上都是總資產不超過3億歐元的中小型銀行。此次資本充足率的驟升將可能給中小銀行帶來一定沖擊。

其他歐洲大型銀行還擔心，隨著經濟呈現復蘇的態勢，銀行信貸也有回暖之跡，過高的資本金要求會束縛銀行的放貸行為。德意志銀行常務董事于爾根·菲辰認為，新規將損害實體經濟，對世界經濟復蘇和銀行業造成負面影響。

歐洲中央銀行行長特里謝則表示，新協議將有利于長期金融穩定和持續的經濟增長，過渡期的安排也會讓銀行在適應新標準的同時，支持經濟復蘇的進程。

但也有分析人士認為，新規則可能要求銀行業在未來數年籌集數以千億美元計的新資本，但這能否防止危機再次發生仍然存在不確定性。“然而有時候”，美國機構風險評估公司的負責人克里斯·惠倫的語氣顯示出了對未來的擔憂，“并不是船越大，穿越海上風暴的機會就越大。”