淺析地方檔案法規的功能與制定原則

地方檔案法規是我國檔案法規體系的重要組成部分，它對調整地方檔案事務之間的關系起著重要的作用。本文將對地方檔案法規的功能以及地方檔案法規的制定原則進行粗淺闡述，希望對于制定和完善地方檔案法規有所參考。

一、地方檔案法規的功能

地方檔案法規既是國家檔案法規體系的組成部分，又是地方法規體系的組成部分，因此具有特殊的功能。

（一）細化實施功能

憲法和法律往往只對社會生活提供一些原則性規定。在社會實踐中，國家檔案立法重在解決法律調整的全局性、整體性和根本性問題，不可能事無巨細，面面俱到，也難以周全地規范不同地方的不同情況。因此，只有借助地方檔案立法來細化和實施，才能使國家檔案立法得到全面的推行。通過地方立法的具體規定和補充規定，中央檔案立法才會“活泛”起來，成為統一各地區檔案事業的生力軍。地方檔案立法的主要任務，就是保證在中央檔案立法居主導地位的前提下，結合本地區的實際，補充和完善中央檔案立法，達到拾遺補缺、充分落實的效用。

（二）溝通彌合功能

地方檔案立法溝通著文本上的法律與實踐中的法律之間的聯系。法律、法規的規定僅僅是“寫在紙上的條文”，將原則性制度落實于各地的地域范圍與空間范圍，是法律工作者的重任，地方檔案立法部門也擔負著為中央檔案立法實施創造立法條件的任務。地方檔案立法的具體性、實用性、因地制宜性特征，為中央檔案立法、也為自身立法的實施創造了條件。從而也強化了立法的可操作性，起到將檔案法律原則、檔案法律精神、檔案法律制度與社會現實相溝通的作用。同時，地方檔案立法還致力于彌補完善我國檔案法律體制的不足，健全和完善我國的檔案法律體系。

（三）修補充實功能

地方檔案立法體現著現行立法的及時修改和補充。社會生活瞬息萬變，中央檔案立法作為體現國家整體制度要求的法制體系，必須保持它的相對穩定性、連續性和權威性，而地方檔案立法則應是一個最為活躍、靈敏的因素。社會檔案關系變化的快節奏，有可能使國家統一檔案立法跟不上步伐而滯后，但地方檔案立法則可以適應形勢，應付萬變。對于國家檔案立法中法律原則過于籠統的，地方檔案立法可以具體化。地方檔案立法對于國家檔案立法的互補性，也是民主、法治體系不斷成熟和健全的標志之一。

（四）特殊調節功能

地方檔案立法需要對本地區的特殊社會關系進行靈活的法律調整。法律調整在技術上的靈活性，取決于各地區、各民族、各領域千差萬別的社會狀態，這就必然要求地方檔案立法的適應性、特殊性和變通性。這類特殊法律調整規范，難以由中央統籌，是地方檔案立法區別于中央檔案立法的特性所在，也是其重要功能所在。因此，地方檔案立法雖然不能與中央檔案立法相抵觸，但也不是絕對地重復或盲從于中央。地方檔案立法以自主地規范本區域的特殊事項而充分反映地方經濟建設、社會發展、檔案事業的特點，具有明顯的針對性和可操作性。

二、地方檔案法規的制定原則

按照我國的檔案立法體制，根據立法主體和法律效力的不同，檔案立法分為中央立法和地方立法。所謂地方檔案立法是指地方人民代表大會及其常務委員會和地方人民政府依據憲法、法律和行政法規規定，結合本行政區域內的具體情況和實際需要，依照法定職權和程序，分別制定、修改和廢止地方性法規和地方政府規章的活動。

（一）一般性原則

1.不抵觸原則

所謂不抵觸原則是指地方檔案法規不得與國家憲法、法律和法規相悖。《憲法》第五條規定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”。《憲法》第一百條還規定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規”。具體地說，一方面地方檔案法規不得與國家法律的具體條文相沖突；另一方面也不得與國家立法的精神實質、基本原則相違背。在“不相抵觸”的前提下，地方國家權力機關可以根據本地區的具體情況和實際需要，在自己的職權范圍內自主地制定地方性檔案法規。

2.協調統一原則

從立法技術的要求來說，任何一部制定得好并能得到有效實施的法律規范，應當在外部關系上保持與其上位法和同一層級法律規范的相互銜接、相互協調；在內部關系上保持邏輯結構嚴謹，權利義務規范與法律責任條款相互對應、相互照應。這直接關系到一部法律規范的科學性、合理性、可行性甚至合法性。因此，地方檔案立法還要堅持協調統一原則：一是地方性檔案法規、規章要與不同層次的檔案法律規范相互銜接，特別是要與上位法相銜接；二是同一層次不同的地方檔案法規和規章對性質、程度大致相當的違法行為，要設定大致相當的法律責任，防止此重彼輕；三是同一地方檔案法規、規章所設的法定義務要與法律責任基本適應，保持其結構嚴謹、科學合理。

3.不越權原則

所謂不越權，是指地方人大權力機關和行政機關應當依據國家有關法律法規賦予的立法權限行使立法權。不越權原則在地方檔案法規制定上包括三方面：第一，不屬于中央專屬檔案立法權的事項，在國家尚未檔案立法而需要地方根據本地區實際情況創制檔案法規時，原則上應當制定地方性檔案法規，地方人大及其常委會認為有必要授權政府予以規定的，可以授權政府制定地方檔案行政規章。第二，凡屬于地方上長遠的、重大的、需要普遍遵循的檔案事項，可以由地方人大及其常委會制定地方性檔案法規；凡屬地方上應時的、一般性的、局部性管理的檔案事項，則可以由地方政府制定檔案行政規章。第三，凡涉及依據法律、行政法規規范政府行為的檔案事項，應當由地方人大及其常委會制定地方性檔案法規；凡屬于應由地方政府自行決策的檔案事項，則可以由地方政府制定檔案行政規章。

（二）特殊性原則

1.地方性原則

地方檔案法規的制定要突出地方特色。一方面，相對于中央檔案立法而言，地方檔案立法應具有地方特色。地方檔案立法的地方特色首先是區別于中央檔案立法的特殊性。在中央檔案立法無法事無巨細、概覽無余的情況下，地方檔案立法的優勢就顯現了出來。地方檔案立法的重要特征在于提倡多元性和靈活性，由地方根據檔案事業發展的實際情況來解決檔案事務中的特殊問題。另一方面，相對于其他地區，地方檔案立法也要體現自身特色。從創新的角度而言，地方立法要避免走相互抄襲、簡單匯總的老路，不能過于滯后，要充分利用國家賦予的法律變通權、自主權、先行立法權，開拓地方檔案立法的獨特空間，彰顯地方特色。

2.適用性原則

適用性原則就是必須堅持實事求是精神，從地方檔案工作的實際出發，避免地方檔案立法的平庸化和盲目化。一方面，要防止地方保護主義和本位主義。在堅持從實際出發的原則時，要考慮本地區的經濟和文化發展水平、檔案工作實際狀況、社會檔案意識和檔案法制觀念程度，切忌把檔案地方立法的從實際出發原則變為本位主義原則。另一方面，要消除不必要的照抄照搬弊端，既不能頭疼醫頭、腳痛醫腳，遇到什么問題解決什么問題，臨時應對，也不能不考慮本地區的具體情況和實際需要，去簡單而無謂地重復國家檔案立法。

3.可操作性原則

地方檔案立法應自主地規范本區域的檔案特殊事務并充分反映地方檔案事業建設的特點，要具有針對性和可操作性。一是地方性檔案法規、規章所設法律責任既要定性，更要定量，在設定處罰幅度的選擇上應盡量能夠區別出檔案違法行為的危害程度，且幅度不宜過大；二是明確區分不同有責主體檔案責任的形式，如單位責任、領導責任、直接責任人員的責任，明確區分行政處分責任和行政處罰責任；三是明確設定檔案法律責任的追究機關。此外，在制定自主性地方檔案法規、規章時，還應考慮設定必要的強制措施，以配合檔案法律責任的實施。