溫嶺協商民主改革樣本

來過浙江溫嶺市的人，都會為這兒持續了11年的協商民主改革贊嘆。一提及“民主懇談”、“參與式預算”(“民主懇談”在預算領域的試驗)，不論普通百姓還是官場干部，都有話要說。

與溫嶺市人大常委會多位工作人員交談，他們都會不時地表示，正是在今年3月，前任市委書記拍板定下的四個項目，在溫嶺市人大的“參與式預算”過程中“被否決啦”。

11年來，轉變就這樣悄無聲息地發生在政府部門內部。溫嶺市人大常委會主任張學明對《瞭望東方周刊》表示，剛開始搞“民主懇談”的時候，大家發現一個規律，不少領導要求上馬的項目，沒有上，反而是通過“民主懇談”談出來的項目，都上了。“比如新河鎮，鎮長定下來要加買三輛車，因為當年新河鎮預算緊張，這事就拿出來和人大代表‘民主懇談’，結果一談，變成只加買兩輛車。”

可以“談”的范圍一擴再擴。到今年，溫嶺市人大已將“參與式預算”擴展至絕大多數政府部門。這自然帶來一場預算“革命”：預算不再由領導定。據統計，單單是今年，領導定下的預算，經過“民主展談”調整的，就達兩個億之多。

溫州市人大常委會辦公室副主任吳良顥向本刊表示，在今年7月份的一次會議上，溫嶺市市長周先苗甚至提出，他掌握的市長資金，今后也要列入“參與式預算”的范圍。

“這筆錢，大約幾千萬，怎么花出去的，給了誰，以前都是市長自己控制。但是現在要列入‘談’的范圍了。”吳良顥說。

這讓官場上的“關系”變得不再那么可靠。張學明表示，以往預算一旦領導定了，改變就很難，“那時候，和領導關系好一些的鄉村，找到領導，就可以獲得更多的資金安排，基本上是少數人在編制預算。現在這個東西一搞，領導權力就沒了，理念沖擊很大。過去預算是領導說了算，現在是大家說了算。”

本刊記者在溫嶺市采訪到的一位鎮人大代表表示，“民主懇談”，現在是連市委書記都積極地表示要搞了。今年5月28日，溫嶺市委書記葉海燕在上海浦東學院給一群來自越南的學員講課，內容正是溫嶺市業已施行11年的“民主懇談”。

這場令全國矚目的改革，為何產生于溫嶺，且能持續11年不衰?溫嶺市人大常委會主任張學明將原因歸結為溫嶺市的市場經濟、民營經濟足夠發達。他更傾向于認為，改革能誕生于此，更多的是必然性，而不是偶然性。

這似乎難以說通。為何單單是溫嶺?市場經濟、民營經濟同樣發達的溫州、紹興、寧波，屬于它們的“民主懇談”，緣何未見蹤影?既然一片稱贊之聲，為何11年過去了，此項創新還沒走出過溫嶺?

無心插柳的“民主懇談”

“民主懇談”的開啟，可謂無心插柳。

1999年6月，溫嶺市委宣傳部理論科副科長陳奕敏去松門鎮推廣“農業農村現代化建設教育”。時任鎮黨委書記朱從才表示，希望這次活動不搞形式主義，“搞實際一點”。

陳奕敏于是設計了一場“農業農村現代化教育論壇”。區別于以往的“活動”，這場論壇，群眾可以自愿參加、自由發言。

出人意料的是，論壇居然來了200多人，將鎮政府小會議室擠了個滿滿當當。話題亦是十分尖銳。陳奕敏還記得，當時一個代表問朱從才，每家每戶都交了3000元錢給鎮里，是準備搞路面硬化、亮化、綠化工程的，“現在錢到底哪去了?”松門鎮的“民主懇談”就此拉開序幕。

然而，兩年后，朱從才被調離，松門鎮的“民主懇談”也就慢慢淡了下來。這是“民主懇談”遭受的一次較大打擊一“民主懇談”的11年，并未少遇“打擊”。

早在朱從才調離松門鎮之前，就有老領導站出來反對。他們認為，通過“民主懇談”解決老百姓反映的問題，既花錢又花精力。在一些推行“民主懇談”的村，部分村干部幾乎被村民們圍住“批斗”。

當時，張學明是溫嶺市委副書記。憶及“民主懇談”初期的情形，他表示，好多村干部不敢去開這個會，因為之前村民有很多意見堆在那兒。很多事情沒有得到解決，連村務都沒有公開，如何不怕“民主懇談”會?

不過，機遇同樣存在。2001年，牧嶼鎮要建設一個牧嶼山公園，鎮黨委書記金小云找到陳奕敏，希望陳能給牧嶼鎮設計一些“新東西”。陳奕敏于是拿牧嶼山公園繼續試水“民主懇談”。

“談”的效果非常好。甚至有代表表示，公園里有墳墓，不好，要把墳墓遷出去。而提出意見的這個代表，家里就有親人的墳在山上。

對于代表們對“民主懇談”的積極，張學明還能記起，因為要趕回來開會，不少在外地做生意的老板，都是坐飛機往返的，“機票加起來要四千多，當天飛來，第三天飛回去”。

“我問他們為什么要來參加?回答令我很吃驚。他們說，第一，現在有這個‘談’的機會，過去是沒有的；第二，開會通知了他們，這是對他們的尊重；第三，‘談’的內容，與他們密切相關；第四，有這個能力參加，要是家里連飯都吃不飽，也是不可能來參加的。”張學明說。

書記說做，就能做起來

作為改革的最初推動者，陳奕敏認為，當時能堅持下來，主要是對“民主懇談”理解到位的人，自覺去做，而這部分人里邊，主要是鎮黨委書記。“書記在鄉鎮里邊是絕對權威，書記說做，那就能做起來，書記說不做，那就肯定做不起來。”

不過，并不是所有書記都樂意為之。陳奕敏說，為什么黨委書記愿意搞“民主懇談”，很大一部分是因為他是宣傳部理論科副科長，而當時宣傳部正在搞思想工作創新獎評選，獲獎以后，可以在年終考核時加分。“我就幫著各鎮設計一些活動，我設計的活動一般也都能獲獎，于是，不少領導會找我。”

還有些鎮，書記愿意推行“民主懇談”，部分原因是在一些重大項目該如何規劃上，與鎮長長期存在矛盾，希望通過“民主懇談”這種方式來獲取重大事項的最終方案。

然而，以此為動力“民主懇談”，進展可謂緩慢。在2002年前后，溫嶺市主要領導一度非常重視“民主懇談”，希望能在當地全面推廣，并準備出臺一個關于“民主懇談”的文件。饒是如此，該文件的出臺居然也拖了一年多。

對溫嶺“民主懇談”改革極為了解的世界與中國研究所所長李凡，對于溫嶺改革為何能堅持至今十分迷惑。他說，最大的原因可能是陳弈敏的堅持。“陳奕敏的理論科長是什么官?股級。北京都沒有股級干部了。做了11年，到現在還是股級。”

一項改革，倘若依靠的是一個人長年累月的堅持，才持續至今，是否代表沒有了此人，改革也就直接崩塌?

陳奕敏給出了肯定答案。他告訴本刊，“民主懇談”的每一個環節，每一個關鍵點，都是他設計的。“可以說，如果我早幾年已經調離，這個制度肯定就沒有了。2000年走，當年就沒有了；2005年走，也會沒有了。一件事情成功與否，靠的是一個人的堅持與否，這里邊存在太多的偶然性了。”

對此，李凡反倒慶幸：正是因為陳奕敏級別太低，又長時間未得升遷，才沒有調離宣傳部。“民主懇談”也才堅持至今。

陳奕敏希望“民主懇談”能制度化。制度化的前提，一是市里認同，二是讓“民主懇談”進入預算領域。但這個目標并不輕松。

2005年，新河鎮首開政府預算民主懇談之先河。陳奕敏說，當時并未與市里打招呼，因為推行“民主懇談”是有風險的。“我們不知道上面的態度，上面萬一不同意怎么辦?或者說研究一下，哪里知道猴年馬月才研究完?”

市里后來還是知道了，并且派了一個人大財經工委的副主任參加會議。會議后的幾年時間星，市里遲遲未表態。陳奕敏聽說，最開始市里對將“民主懇談”推行到人大體系內是有意見的。“‘參與式預算’?人大代表搞預算，那是他們的職責，怎么能講是‘參與式’?”

主席臺上的主持者不再風光無限

新河鎮的成功推動了人大態度的轉變，2008年，溫嶺市人大在包括新河鎮在內的4個鎮推開“參與式預算”，效果極佳。

對此，溫嶺市人大常委會財經工委主任何培根告訴本刊記者，只有通過人大“參與式預算”，才能夠讓“民主懇談”繼續下去，因為“其他部門是沒有這個權力的”。

盡管是燙手山芋，張學明還是認為這個改革“有價值”，“與其他地方，走走過場的‘不過夜’會議相比，溫嶺的人大作用更容易發揮出來。人代會現在開起來，也更像是一個人代會，不像過去，幾乎只做選鎮長的事情，畫下票就完了。”

對于“民主懇談”為何能在溫嶺市人大系統內推行，何墻根特別提及張學明的作用。“張主任以前做過市長、市委副書記、政協主席，現在到了人大，四套班子都做過，在溫嶺政界有極高的威信。”記者采訪到的一位溫嶺市人大常委會工作人員甚至表示，離開張學明，“參與式預算”幾乎要搞不成。

張學明樂見“民主懇談”在溫嶺市形成風氣。他說，“現在有些‘民主懇談’會，我們的處級干部都是帶著解決問題的思路來的，他會明確說，你如果不解決問題，我明年就不來參加這個會議了。”

相比之下，主席臺上的會議主持者，可就不再風光無限了。“要是被問到今年農業為什么安排500萬?工業為什么安排1000萬?臺上的鎮長、副鎮長，現在都是很緊張的，因為你要是口齒不清，或者講不到點子上，臺下的人會不滿意。”張學明說。

吳良顥認為，兩三年后，等這批搞“民主懇談”的干部交流到其他鎮去，“民主懇談”就可以連綿不斷地延續下去了。張學明亦持此看法。他向本刊表示，“十個村里邊，八個村搞了，剩下的兩個村，硬著頭皮也是要搞的。”

形成了制度，就不會存在人走政息的情況了

陳奕敏卻并不看好人大的這種推廣模式。7月6日、7日，由溫嶺市人大主辦的“協商參與機制與中國基層治理”國際學術研討會，陳奕敏甚至都沒有去參加。“推廣會不會變形?肯定會。現在有效果的，也就是新河鎮、澤國鎮、溫嶠鎮、箸橫鎮，其他九個鄉鎮，已經變形了，基本上是在走形式。”

“他們都是書記，他們會想，你新河鎮做了這么多年了，早就名揚四海了，我呢?我跟著他屁股后面走，我圖什么?有什么意義呢?我做了，對我有什么好處?但是，市里面說推廣，那我沒辦法了，只好推廣。應付一下。”陳奕敏說。

而另一個問題是，所有樂觀與擔憂的前提，是有這么一批開明的領導存在。可這批人(比如張學明)一旦調離，情形會如何?

就連張學明也向本刊表示，“這確實是應該擔心的”。不過，他認為，“民主懇談”這件事在溫嶺很難廢掉，因為搞了這么多年，假如忽然來一個領導，說“民主懇談”不搞了，大家肯定是不會讓這事無緣無故過去的。“你究竟是怎么想的，你是想搞一言堂?所以，一般情況下，即使新來的領導不想搞，他也是會極度慎重的。”

吳良顥將樂觀的理由歸結于民主懇談的制度化。“‘民主懇談’，已經成為浙江省委的要求。‘參與式預算’去年出臺了指導意見，今年也要進行修改。現在形成了制度，就不會存在人走政息的情況了。”

“民主懇談是我們溫嶺的一張名片，現在和以后的各任市委書記，絕對不會讓這個東西在他們的手上消失，因為負不起這個責任。”吳良顥說。

陳奕敏卻沒有這么樂觀。他說，“溫嶺就‘民主懇談’一共發了9個文件，制度夠多了吧，但還是有不搞‘民主懇談’的官員，而這樣的官員，不僅沒有挨批，還能一直升遷。你能奈何得了他?”