中國社區志愿服務面臨轉折點

作為國家社會政治經濟生活的一部分，志愿服務的推進與發展也不可能脫離中國國情

一般認為，中國第一個社區志愿者組織在80年代末成立于天津和平區新興街道朝陽里。根據中國社會工作協會的，數字，在21年后的今天，全中國的注冊社區志愿者已超過2600萬人。

中國的志愿服務其實從社區開端，志愿者在社區服務的基礎上，逐漸開始參與大型活動、救災抗災等。到今天，社區志愿服務已經成為構建和諧社會的重要力量。

與活躍于這些大型活動和救災現場的志愿者不同，社區志愿者需要更為長期的行動和堅持，同時它也是整個社會志愿服務的基礎。考察中國社區志愿服務的歷史，亦可以對中國志愿服務事業的未來發展有所啟發。

社區志愿服務的源起

1988年，天津市和平區新興街道朝陽里居委會成立了“為民服務志愿者小組”，無償為孤老病殘和特殊居民提供服務。第二年，這個小組正式更名為“社區服務志愿者協會”。

次年10月，民政部在杭州召開經驗交流會，推廣新興街道社區服務志愿者協會的經驗。會上同時提出，在全國推廣社區服務志愿者協會、志愿者小組等群眾自我服務組織。

中國的社區志愿服務是與改革開放后社區、社區服務的產生與發展密切聯系的。

新中國成立后，建立了以計劃經濟為基礎的蘇式社會管理模式。城市居民都分散在不同單位中，由不同性質的機關、企事業單位進行管理，單位承擔居民的福利與服務職責。街道及居委會附屬于區級政府，一般作為上級政府的派駐機構，承擔戶籍登記、衛生保潔等簡單管理職責以及對“社會閑散人員”等極少數群體的管理任務。

80年代初開始，改革給各類單位特別是國有企業帶來巨大沖擊，其表現有二。首先是企業福利功能的減弱，需要新的主體承擔社會管理和社會福利職能；其次，大量城市居民脫離企業管理，居住地成為政府與他們聯系的唯一紐帶。

在這種情況下，1986年民政部首次提出“社區服務”。當時，這個概念主要用來區別國家提供的“政府服務”、“國家福利”，也就是“社會服務”、“社會福利”的另一種說法。相關文件也提出“具有特殊意義的中國現階段基層社區，即以基層政權和群眾性自治組織為依托的社區，在城市一般以街道、居委會為單位”。

后來，社區建設進一步被明確為，“依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境的協調和健康發展，不斷提高社區成員生活水平和生活質量”。因此可以說，中國社區產生于計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程，同時承擔了從傳統社會向現代社會轉型的要求，以提供社會福利為主社區服務也就成為社區建設的根本任務之一。

以北京市為例，根據《北京市社區服務三年發展規劃(1989年至1991年)》，3年內要形成以社區服務中心為骨干，以街道各類福利、服務設施為主體，以居委會便民服務為基礎的比較完整的福利服務體系。到1988年底，北京市各街道就建立敬老院、傷殘兒童寄托所、精神病人工療站、社區服務中心、家務勞動服務站等社會福利、服務機構超過2000個。

1995年以后，隨著市場經濟的進一步發展，社會成員固定從屬于某一社會組織的管理體制已無法適應社會管理的要求，迫切需要建立獨立于企事業單位以外的社會服務體系。1998年，民政部基層政權建設司更名為基層政權和社區建設司。可以說從這時起，社區建設正式成為政府的一項職能工作。

但是，在此前長達30多年的歷史時期中，社會資源都集中在機關、企事業單位等強勢社會單位中，街道、居委會的力量很難在短期內承擔起如此重任。因此，志愿服務就成為承擔相應需求的載體，并得到鼓勵。

同時，志愿服務與“學雷鋒”等傳統志愿服務結合，在當時人們思想較為單純、利益訴求單一的情況下，得到迅速發展。

在1989年民政部杭州經驗會后的不到10年間，全國各地的社區服務志愿者已超過540萬人，擁有組織超過5.5萬個。以天津和平區為例，社區服務志愿者協會已達到5萬多人。

一個例子是，當時很多工廠不再為工人提供浴池、理發服務，社會上的理發店價格又高，社區里的免費理發服務就很受群眾歡迎。具有同樣性質的還有“小飯桌”、“小板凳”等形式，其核心就是滿足群眾在經濟轉型期的服務、福利需求。

當前社區志愿服務的挑戰

中國社區志愿服務的產生過程，決定了政府在提供志愿服務中的主導位置：它一開始就是志愿服務的主要推動者，這不僅體現在社區志愿服務中，還包括青年志愿服務等等。

在天津和平區新興街道朝陽里居委會“為民服務志愿者小組”最早的13個成員中，有6人就是居委會成員。

這樣經過數年發展，中國事實上已經形成了以政府“指導”為主的志愿服務體系，在一些地方志愿服務也因此成為政府工作的內容以及考核標準。

不可否認的是，行政主導是中國志愿服務產生和初步發展的基礎。這是因為，與西方國家經過幾十年、上百年孕育公民精神、自發形成志愿服務精神不同，中國在短短不到30年間就不得不面臨社會轉型產生的社會服務、福利需求，要使群眾從國家福利的“搖籃”中離開后立刻就成為志愿服務的實踐者，具有相當難度。

換句話說，西方的志愿服務是在漫長歷史時期中，圍繞公權博弈的結果。市場的力量塑造了公私權利的邊界：政府能夠做什么，哪些需要由私人和半私人機構提供。這也是公民社會的特征：現代公民應該獲得何種權利，又應該為社會付出何種責任。

所以，公私權利博弈的結果不只是公民應獲得何種權利，也包括他應該承擔何種義務。

正如今天人們所看到的，由于轉型期的巨大沖擊以及迅即到來的多元化社會，中國人還很難適應現代公民的責任感和道德感。政府在此過程中、特別在早期必須承擔“保姆”的角色。

令人欣喜的是，與整個國家的社會經濟發展一樣，中國社區志愿服務在過去十幾年中得到了超常進步。

特別是2008年以來的2年里，經過一系列自然災害和大型活動之后，志愿服務精神已經深入人心，這是任何常規教育和宣傳都無法達到的效果。可以說，公民對公共生活的熱忱與關注在最近幾年里達到了一個前所未有的高峰期。

對于今天中國是否已經進入“志愿時代”、“公民社會”的判斷為時尚早，但是志愿服務已經面臨“行政化”與“社會化’兩難取向的協調問題。

比如，隨著行政體制改革深化、政府職能不斷分化，政府已經很難像過去那樣不計成本地投入資源。近年來，一些聲音認為政府在相應領域投入過低，志愿服務缺乏支持。事實上，對于志愿服務的支持不應僅來自政府，而是整個社會。即使對于政府而言，現在也需要考慮效率問題。

與上述質疑相反的是，許多人認為，“行政化”與“自主性”存在沖突，政府應該迅速退出這一領域，同時下放相應資源。

需要承認的是，政府了解的社會需求與群眾自發性之間不可能是“無縫結合”。特別在利益訴求多元化的今天，即使在如何建立志愿服務激勵機制一個問題上，就會有來自公眾的完全不同的聲音。正如政府之于宏觀經濟的影響一樣，它也需要在志愿服務這個領域體現一定的作用，從而促進這一事業的發展。

事實上，對于“行政”、“自主”的爭論，體現了對社會資源分配的不同看法。隨著我國社會公益和慈善事業的發展，志愿服務也承擔了這一部分社會資源的分配功能。

應該注意的是，雖然近年來社會公益事業得到快速發展，但與西方國家相比仍有較大差距。2008年，中國社會捐贈達到1000億，占GDP的0.4％左右。美國同年慈善捐款則占其GDP的1.85％。志愿服務是社會公益事業的一個部分，很難在捐贈水平落后的情況下，志愿者比例卻達到國際先進水平。

由于中國國情的特殊性，社區志愿服務的模式和公民社會的發展不可能照搬西方模式，只能在借鑒的基礎上，探索適合自己的發展道路。應該說，作為國家社會政治經濟生活的一部分，志愿服務的推進與發展也不可能脫離中國國情。

轉型期中政府的角色和邊界

與整個社會大勢一樣，如何在這樣一個轉型期更好地處理自己的角色是政府面對的主要問題。應該說，政府在今天仍需要把精力集中在建立各種制度和秩序上。

目前在實踐中，社區志愿服務的主要問題體現在以下幾個方面：

首先，社區志愿者數量少，成員相對單一。比如在美國、加拿大、英國和我國香港等地區，參與志愿服務活動的人數與總人口的比例在56％至20％之間。而中國志愿者人口不到1億人，不到總人口的10％。在社區志愿者中，退休的老年人和青少年為主，中青年人較少。

其次是社區志愿者技能水平低、志愿服務項目領域狹窄等問題。比如，志愿服務項目創新能力有限，部分社區志愿者只能依托政府計劃項目，創新興趣不大。

第三就是管理體制不健全，多頭管理等問題突出。

正如有論者指出，解決上述問題的關鍵有二：其一是激勵機制，二是保障機制。

應該說，無論建立何種機制，志愿服務的制度特征都應該是：使志愿服務在推進安排、組織實施、后續評估等方面有章可循。這些規章所體現出的管理和控制的目的，是為了更有效地推進志愿服務，而不是出于利益控制。

這種規章與志愿服務的“自發性”是高度吻合的，本身甚至也體現出“自發性”的特點。它不會使志愿者感受到外在壓力，而是高度趨同性的制度安排。

應該說，如何建立有效、符合實際的志愿服務制度也許是過去30年來對于中國政府最重要的考驗。它必須具有一般市場經濟的基本原則：效益、效率和可持續性，同時又必須符合人性化、人文關懷的要求。既使其在一定軌道內運行，又要高度尊重志愿者的個體意愿。

例如在激勵機制上，志愿服務本是一種利他、自愿的活動，不需要任何立即回報。但這并不意味著對志愿者不該有任何回報。這種回報主要不是直接的物質回報，而是以綜合性、間接性和長期性的多種形式體現出來。

一直以來，我們都用精神鼓勵的方式提供回報。但實踐證明，非精神鼓勵不僅可以為志愿者提供動力，也符合志愿服務精神。比如通過評價志愿服務活動，使志愿者得到某種技能培訓，反過來促進志愿服務。

再比如，利用不同志愿服務主體提供的志愿服務來促進志愿服務事業。像“公益銀行”制度中的支持單位和志愿者就是不同的志愿服務提供主體，通過不同服務內容形成良性循環。

對志愿者的獎勵不是為了滿足個人利益，而是體現社會對志愿服務行為的肯定和鼓勵。這些方式可以通過規定和社區約定等方式長久確定下來。

這些維持志愿服務整體良性運行的制度和機制，就是政府在這項事業中最為重要的任務，而其根本也是彌補國家職能的缺憾和不足。