公共采購戰略應納入國家戰略發展規劃

在筆者看來，目前中國加入《政府采購協議》的條件還不成熟：《協議》的內涵對我們意味著什么?我們在加人后將得到什么失去什么?我們應當做哪些準備和政策調整?

從全球蔓延的金融危機伊始，迄今已有兩年時間了，在應對國際金融危機的過程中，中央政府采取了一系列及時、有效的宏觀戰略措施。

其中，公共采購(涵蓋政府采購與招投標)是一項非常重要的內容。比如，4萬億經濟刺激計劃中的大規模基礎設施建設和家電及汽車下鄉項目，就是以政府采購和招標投標為核心而開展的。2009年國家批準的11個區域發展規劃和汽車、鋼鐵等十大重點產業調整和振興規劃等，還有新醫改方案和文化產業振興規劃，以及剛剛出臺的教育改革和發展規劃，這些區域、產業和行業齊頭并進式的國家戰略，均與公共采購有極大的相關性。

可見，公共采購戰略運用的成功與否，直接關系到國家戰略和宏觀經濟政策的效果。從中國當前經濟建設發展的特點出發，從國家戰略發展規劃的綜合性和長效機制考慮，筆者建議，公共采購政策、制度和手段建設應當上升為戰略考慮，并納入國家戰略發展總體規劃。

國家宏觀戰略層面的影響

公共采購制度設計對國家公共管理體制創新將產生重要的影響。因為公共采購制度建立是涉及深化行政管理體制改革、健全完善社會主義公共市場經濟制度和實現社會民生政策目標的綜合性改革。一般認為，“政務管理、經濟調節與市場監管、社會管理與公共服務”是政府的基本職能。而政府實現自身政務管理職能和為社會提供產品和服務主要通過公共采購制度實現，也就是說，由所有公共采購主體部門來承擔這些重要職責。

但現實中的法律制度、體制結構和運行機制在一定程度上抑制了公共采購制度創新和發展。一方面，公共采購操作、管理和監督政出多門，有的同體操作、管理和監督，有的沒有管理和監督或者不力。這不符合決策、執行和監督相統一又相分離的基本原則。另一方面，各招標采購主體職能部門未形成專職專業的機構和人員以應對招標與政府采購日益增長的政策性、復雜性和專業化工作。

因此，政府和財政、發改委及建設等部門作為政府采購與招標的預算、管理和支出主體部門，必須統籌調整優化甚至衍生內部職能架構和制度以適應公共采購新需要。此外，作為公共采購主體的政府各職能部門，也應適應公共采購制度創新需要結合自身實際情況作出相應改革。

這些思路正是當前公共管理體制和機制改革所面臨的緊迫任務。公共采購的制度建設是改革發展進程中的一種新生事物。它的誕生與發展本身就是基于戰略考慮，只是一些基層執行部門由于站位有限沒有意識到罷了。經過上世紀90年代和本世紀前十年的奠基發展，公共采購制度和政策框架已經初步形成。它今天已經成熟到可以發揮戰略作用的程度。這一點，在此次金融危機和應對危機措施實施過程中得到了證明。而且，世界各國和國際組織正是通過中國公共采購政策的調整看國家宏觀政策走向的。

必須提升公共采購戰略層次

從改革的探索而言，社會主義市場經濟必須清晰界定政府與市場的關系。

公共采購作為政府與市場的緊密結合體，它作為政府直接運用政策工具的手段，活躍于市場間舞臺上，成為宏觀政策最直接的體現，對建立公平、健全的社會主義市場經濟體系產生深遠的影響。

特別是在優先采購國貨、實現自主創新、轉變經濟結構和轉變經濟發展方式等方面發揮著其他政策手段無法比擬的作用。首先，公共采購總量巨大。從國際上看，政府采購總量一般占國家財政支出的60％～70％，占GDP的10％以上。其次，采購主體范圍廣泛。它涉及所有政府、國有、公益等公共主體。再者，采購對象和類別豐富廣泛，幾乎涉及所有市場交易標的。同時，采購的程序全面復雜，從采購計劃的制定、采購到合同的履行和支付評價等都囊括在內。

最為關鍵的是，公共采購已經成為一個與企業(私人市場)市場并行的、五臟俱全的公共市場，在中國甚至發揮導向作用的市場。

但遺憾的是，從最新數據來看，2009年中國政府采購規模超7000億元，僅占財政收入的10％，占GDP2％。(2009年我國財政收入6.85萬億元，國內生產總值達到33.5萬億元)。公共采購統計口徑偏窄，規模偏小，還有巨大的潛力遠沒有得到發揮。

筆者認為，要使公共采購發揮更加重要的作用，必須提升公共采購戰略層次，使之成為社會主義市場的重要組成部分，確立其在社會主義市場經濟特別是公共市場中的主體地位。

公共采購制度的重要作用之一是抑制腐敗。所以從另一個角度上，公共采購提升到國家戰略層面對國家的反腐戰略有重大意義。

反腐敗問題關系黨和國家的根基和形象，關系國家肌體的健康，是生死存亡的關鍵問題。國家在大規模經濟建設的過程中，發包工程和授予合同往往容易出現尋租、產生腐敗。根據國際透明組織研究，在招投標和政府采購中，賄賂和腐敗造成的損失占合同總價的10％～20％，甚至更多。

而經驗證明，正是我們不斷大力推行的公開招標制度和規范的政府采購制度，已經為國家挽回了巨額經濟損失，在國際上樹立了良好的政府形象。但也應當看到，這項任務是長期而艱巨的，沒有長久的決心和有力的措施，公共采購中的腐敗問題將出現進一步增長的趨勢。對此，防患于未然，我們必須將公共采購制度和體制框架建設提升到戰略層面上來。

從招投標、政府采購和公共采購存在的歷史、現實和未來發展規律來看，將公共采購提升到國家戰略層面同樣迫切。

中國的公共采購經歷過三個階段。

首先是招投標制度階段，也可以說是公共采購的萌芽時期，這是從改革開放初期引入的招投標制度到90年代中后期，以重大工程和進口設備招標投標為基礎的階段。

其次是招投標與政府采購兩種制度并存階段。以招標投標和政府采購法律制度建立、兩者矛盾沖突顯現、招標投標出現負面影響而政府采購制度建立發展迅猛為主要特征。這個階段從90年代中后期開始至今一直存在。

第三是公共采購階段。就是將招投標與政府采購納入科學發展制度創新軌道走向公共采購的階段。現在我們正處于從第二階段向第三階段轉變的非常重要的發展時期。招投標與政府采購為公共采購的發展奠定了雄厚的基礎，但隨著對這一問題更加客觀的認識和更加深入的了解。從一定程度來說它走到了瓶頸階段，迫切需要上升到更高層次才能解決。

迫切需要解決的主要問題

目前中國已開始加入《政府采購協議》談判，中國的政府采購市場即公共市場將走向國際化。但在筆者看來，目前中國加入《政府采購協議》的條件還不成熟：《協議》的內涵對我們意味著什么?我們在加入后將得到什么失去什么?我們應當做哪些準備和政策調整?這一系列問題是中國整體的、涉及政治、經濟、社會等重大問題的戰略命題。

在西方國家的施壓和涉及貿易摩擦與保護主義等公共采購事件時有發生的現實面前，我們不得不將公共采購提升到國家戰略層面加緊研究，同時根據國際市場規律和形勢變化深化國家內部改革，維護國家經濟安全。

那么，作為國家宏觀戰略，公共采購制度和機制迫切需要解決的主要問題是什么?

筆者認為，當下需要突破的瓶頸包括：

如何建立一套完備的公共采購法律制度體系，諸如有效融合工程招投標與政府采購、包括國有企業等所有公共主體、管理獨立、操守專業、行為規范、采購程序與實體結合緊密等公共采購體系，充分實現公共采購基礎、制度和政策功能?

在管理與執行方面，制度創新與機構機制重組如何進行?

國家政策如區域結構調整、自主創新、節能環保和轉變經濟發展方式等政策功能如何實現?

在公共采購廉潔建設方面，如何尋找一種全國協調發揮作用的政策、技術乃至監督機制?

在公共采購運行機制上，如何通過規范和有效的運行程序實現公共采購“物有所值”的本質目標，并通過建立全國統一的公共采購價格機制發揮市場經濟資源配置和調劑作用?

作為公共市場新領域，公共采購理論和專業人才培養應當用何種形式解決，國家如何支持有些高校已經根據市場需求設立的公共采購專業和研究院所?