我國區域經濟政策解讀

摘要為應對全球金融危機，我國加快調整區域經濟政策。國務院創新區域政策工具，陸續批準多個區域發展規劃，加快產業結構調整和轉型升級，為經濟持續發展打下堅實的基礎。推廣綜合配套改革實驗區，加快行政管理體制轉型，推進財稅金融體制改革，大力推進公共服務均等化，為經濟發展、社會和諧探索新的模式。

中圖分類號:F202文獻標識碼:A

2009年是新中國60年發展歷程中輝煌的一篇。回顧2009，為應對全球金融危機，按照“保增長、調結構、擴內需”的方針，中央政府采取果斷措施，加快區域經濟政策調整，重新布局生產力，培育新的增長極。與此同時，區域經濟發展呈現出許多新的特征:經濟發展正從行政區域競爭向以產業互動為基礎的經濟區域競爭轉變，以區域中心城市為龍頭的城市聯盟所構成的都市圈經濟合作組織不斷涌現。區域政策調整方興未艾，各地區經濟活力競相迸發，呈現出萬馬奔騰的多元增長趨勢。

1 區域規劃頻出，我國進入區域戰略新時代

區域經濟政策可以優化資源配置和引導生產要素合理流動。隨著經濟快速增長和產業結構調整，我國經濟發展格局和空間結構變化極大。這既是市場配置資源的結果，也是區域經濟政策發力的結果。統籌全局，統籌城鄉發展，統籌區域發展，要求創新區域發展模式，挖掘區域政策潛力。

在“十一五”期間區域經濟政策在宏觀調控中被放到空前的戰略高度，總體上出于國際產業轉移升級和國內現代化、工業化、城市化進程加快的考慮，產業結構調整和經濟發展方式轉變面臨較大壓力，區域發展不平衡問題更加突出。

隨著西部大開發戰略、振興東北老工業基地和中部崛起戰略以及東部率先發展戰略的相繼提出，一個比較完整的全國區域發展總體戰略建立起來了。2006年通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年(2006-2010年)規劃綱要》(以下簡稱“十一五規劃”)提出“促進區域協調發展”，逐步形成“主體功能定位清晰，東中西良性互動，公共服務和人民生活水平差距趨向縮小”的區域發展戰略。它標志區域政策在未來將承載著更多的功能，既要保增長，調結構，還要促協調，搞統籌，成為各級政府落實中央意圖、促進平衡發展、構建和諧社會的重要抓手。

從2005年6月21日上海浦東新區綜合配套改革試驗區獲批開始，多個各具特色的國家級區域發展規劃獲批。比如天津濱海新區與浦東一樣，定位為綜合配套改革試驗區;成渝兩地以“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”為主，武漢城市圈和長株潭城市圈則把“全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區”納入懷中，廣西北部灣經濟區、重慶兩江新區、福建海峽西岸經濟區、關中—天水經濟區、江蘇沿海地區遼寧沿海經濟帶等也毫不遜色。由國家發改委制定的《進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》和《珠江三角洲地區發展規劃綱要(2008-2020)》也分別公開發布。至此，區域發展戰略從南到北，從沿海到內地，“全面開花”。全國區域經濟發展呈現多極發展、齊頭并進的良好態勢。

2 區域經濟政策的重心演變歷史及評價

我國幅員遼闊，橫跨東西，縱貫南北。歷史地看，區域規劃和區域政策始終是事關大局的重要問題。從上世紀的經濟區劃分，到“七五”時期的經濟地帶劃分，以及改革開放后的梯次推進構想，莫不如是。“十五”期間，中央實施西部大開發，后來振興東北地區老工業基地和促進中部地區崛起戰略相繼提出，開啟了平衡東西，協調發展的平衡發展戰略。“十一五”規劃對促進區域協調發展作出了總體戰略部署:繼續推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展，并通過區域間相互促進、優勢互補的互動機制，實現區域協調發展。四大板塊協調發展的整體戰略逐步確立。

經濟增長與平衡發展的“倒U字型”規律，決定了發展進程中在一定時期內必須適當集中資源，采取不平衡的優先發展戰略。區域政策就成為政府推行優先發展戰略的主要工具。建國后區域政策幾度決定了中國各區域的發展。計劃經濟時期區域政策更多受國防和公平原則的雙重約束，一方面區域間實行平衡發展，全國投資重心大踏步向西轉移;另一方面強調區域自成體系，區域產業結構趨同化嚴重。區域的發展受制于計劃經濟的人為配置，在微觀效率方面差強人意。國家整體經濟效率受損，影響了現代化建設的進程。改革開放后，我國采取不平衡的區域發展戰略，啟動了沿海經濟的快速成長。市場對區域發展的影響力不斷上升，生產要素更為順暢地流向利潤率高的地區。區域差距不斷擴大，反過來影響了整體效率，制約區域政策的走向。

改革開放以后中國經歷了三次區域政策調整。第一次調整是在1980-1992年對廣東和福建實行“特殊政策、靈活措施”，其重心是經濟效率優先。第二次調整始于1990年的浦東開發開放，提出上海作為長三角的龍頭，帶動整個長江流域的發展，其重心是注重效率兼顧公平;第三次調整始于1999年底中央決定推行西部大開發，這時區域政策的中心是區域公平，促進協調發展。在2003年，中國的區域發展重點有所調整，東北振興和中部崛起成為需要優先突破的課題。①

3 新一輪區域政策調整的目的和創新

區域政策的調整離不開國家整體戰略、體制環境的變化。改革越深入，經濟越活躍，市場化程度越高，生產要素的空間流動性越強，就越需要借助區域政策調控宏觀經濟布局。長期以來，我國區域政策目標不清、指導思想搖擺不定，帶來了現實中諸多矛盾和問題，這些都亟需在新一輪區域政策調整中的到改善和進步。

3.1 培育新的增長極，促進協調發展

為了應對國際金融危機，盡管有了4萬億經濟刺激政策和產業振興規劃，但經濟復蘇仍然需要更多的\"催化劑\"。中央希望，借助于縱向上產業振興規劃和橫向上區域振興規劃，通過特定區域制定特定政策，推動經濟發展，以點帶面，形成合力，確保國民經濟持續、快速、健康發展。2009年上半年，國務院就先后批準了諸多區域振興方案。這意味著區域經濟振興是我國保增長政策的新方向。區域振興方案促進了地方政府的積極性，能更好地促進產業振興。地方發展經濟的沖動比較強烈，出臺一個區域經濟振興規劃，能夠拉動大規模投資，提升地方發展經濟的積極性。通過區域規劃，更是將一批有潛力的地區潛能挖掘出來的好機會。國務院同時希望能把獲批的區域培育成帶動經濟社會新一輪大發展的新的增長帶。以天津濱海新區為例，2009年上半年GDP增速達23%，位居全國第一，是全國平均水平的3倍。②

與此同時，國務院發改委原主任馬凱在編制“十一五”規劃時表示，中國要促進地區間協調發展，提高區域經濟競爭力，就必須強化區域規劃。這輪區域振興規劃，也是國務院促進我國區域協調發展的一個重要工具。仔細分析就會發現區域振興規劃多是欠發達省份，或者沿海地區的經濟薄弱地帶，比如，江蘇沿海地區相對是一塊薄弱環節，所以這次獲批對于加快發展，形成江蘇新的增長點是很有作用的。

3.2 打破諸侯經濟，從省份經濟走向區域經濟

由于我國經濟起飛始于經濟權限下放地方政府，一方面發揮了地方政府發展經濟的積極性，另一方面客觀上也造成市場分割、產業同構、資源浪費、惡性競爭等現象。在當今依靠投資驅動、資源錯配的粗放式經濟增長已經難以為繼。在國際貿易中，資源品進口的價格遭遇“中國因素”，比如鐵礦石進口談判艱難曲折;出口則無序過度開發，惡性競爭，尤其是稀土等稀缺資源竟廉價競爭出口，造成資源的嚴重浪費。

區域規劃是經濟發展走資源節約型道路的重要“抓手”，即依據資源稟賦和市場經濟規律，集中優勢資源打造強勢產業，從而達到區域共同富裕、社會和諧。中央政府“積極推動區域協調發展”是中國經濟開始協調融合的重要標志。

3.3 保護生態資源環境，促進可持續發展

由于地方政府在發展經濟過程中的短期行為，一些產業的發展超過了資源環境承載能力;“三化”進程中大量消耗資源。僅以2005年為例，中國二氧化硫排放量為2549萬噸，居世界第一位，酸雨區面積約占國土面積的30%。③嚴重的是，環境問題具有跨區域和跨流域的特點，大氣污染、河流污染、生物多樣性破壞等環境污染的影響不受行政轄區界線的限制，一個地區的環境問題往往會對其他地區造成危害。流域性生態退化和環境污染，已成為影響我國經濟社會發展的突出問題。由于目前我國現行環境管理體制所限，加上地方保護主義作怪，造成區域環境問題難以得到及時有效解決。有識之士呼吁“當務之急是實施區域流域環境綜合管理。”④而這一目標，也只能寄希望于新一輪的區域規劃中得到控制或改善。2009年8月21日溫家寶總理簽署559號國務院令，公布《規劃環境影響評價條例》，就強調打破行政區域界限，加強對規劃的環境影響評價。

3.4 區域新政——綜合配套改革試驗區

從1978年國務院批準在深圳設立第一個經濟特區開始，到2005年國務院批準在上海浦東設立第一個綜合配套改革試驗區，我國的區域政策轉變折射出政府轉型、經濟體制改革，企業、財稅、金融、投資、中央與地方關系、農村和開放方略改革等豐富的內容。鄧小平“深圳的重要經驗就是敢闖”⑤的講話和“時間就是金錢，效率就是生命”的口號說明深圳在突破僵化經濟體制的藩籬、開創效率優先發展經濟的局面中立下了殊勛。由浦東始發的新一輪區域政策調整則重在綜合，促使改革全面推進，推進城鄉統籌和公共服務均等化，各項社會事業和精神文明建設全面發展。

此前國家強調以經濟建設為中心，區域政策偏重經濟發展的增長速度，對社會事業平衡發展重視不夠，對公共服務供給不夠重視，使得公共服務水平的區際差距擴大。造成問題的原因很多，既有區域規劃和區域管理滯后的因素，也有地方政府的行政干預過多和胡亂作為有關。解決這些問題需要創新區域發展模式，也需要合理規范地方政府職能，更需要重塑市場經濟體制下的區域政策框架。各省(區、市)都爭取把“綜合配套改革試驗區”攬入懷中，就是希望在下一階段深化改革開放的過程中抓住優先發展的機遇。試驗區同時還承擔一部分政治體制改革的任務。比如試點地區可以減少行政層級設置，簡化審批程序等。大力推進發展現代公共服務事業，推進行政管理體制改革，建立統一、協調、精簡、高效、廉潔的管理體制。還有建立城鄉一體化保障制度、就業制度、戶籍制度、醫療衛生制度等內容。

注釋

①劉乃全，賈彥利.中國區域政策的重心演變及整體效應研究.經濟體制改革，2005(1).

②國務院頻繁推出區域振興規劃 中西部投資潮漸起.http://www.stockstar.com 2009-07-26.

③王一鳴.中國區域經濟政策與區域協調發展.中國金融，2006(15).

④宗邊.各自為政難解跨區域環境難題 委員呼吁完善機制綜合管理.http://news.sina.com.cn/c/2006-03-13/09318429100s.shtml.

⑤鄧小平.鄧小平文選(第3卷).人民出版社，1993.10:372.

參考文獻

[1]梁吉義.區域經濟通論.北京:科學出版社，2009.

[2]王一鳴.中國區域經濟政策與區域協調發展.中國金融，2006(15).

[3]聶華林，馬紅翰.中國區域經濟格局與發展戰略.北京:中國社會科學出版社，2009.

[4]吳敬璉.中國應該怎樣應對國際金融危機.中國民營科技與經濟，2008(12).

[5]俞立中，郁鴻勝主編.長三角新一輪改革發展的戰略思考.上海:上海人民出版社，2008.