漢代巡視制度及作用探討

巡視監(jiān)察在中國具有悠久的歷史，在前代的基礎(chǔ)上，漢代巡視制度有了很大的發(fā)展，主要有帝王親自巡視、帝王遣使巡視和中央監(jiān)察機構(gòu)對地方及地方監(jiān)察機構(gòu)（包括地方行政長官等）對所屬州縣巡視等四種類型，從中央到地方組成了一個較為嚴密的巡視系統(tǒng)。巡視制度起到了中央對地方的控制作用，有力地維護了專制主義中央集權(quán)統(tǒng)治。

巡視制度是中國古代監(jiān)察體系的重要組成部分，是指皇帝、中央監(jiān)察機關(guān)對地方進行巡察，或者上級對下級巡視監(jiān)督的監(jiān)察方式。它發(fā)軔于夏商周時期，秦始皇統(tǒng)一中國后，基本確立了巡視監(jiān)察制度。漢承秦制，但也有改革和發(fā)展，這一時期不僅有君主巡行、大使巡行、刺史巡察、督郵巡縣、廷掾監(jiān)鄉(xiāng)等多種類型，而且有專職或兼職、定期或不定期、明察或暗察等多種形式，不同類型、不同形式的巡視制度各司其職、各負其責(zé)，形成多維的巡視體系，在當時的政治生活中發(fā)揮著重要的作用。

一、漢代巡視監(jiān)察的類型、形式

兩漢地域遼闊，行政官員眾多，為了加強對地方官吏的監(jiān)視和控制，維護中央集權(quán)，采取了多渠道、多形式的巡視監(jiān)察方式。

（一）君主出巡

為鞏固君主專制制度，漢代多數(shù)帝王對巡視監(jiān)察高度重視，親自出巡是帝王政治生活的重要組成部分。通過《漢書》《后漢書》各帝王紀的記載可知：在西漢中期以后君主都注重親自巡行地方行政，文治武功非常突出的漢武帝更是頻繁出巡地方，多達三十幾次。東漢則自開國之君光武帝到漢靈帝無一例外的都有巡視地方的記錄。天子出巡地方目的不一，有的是為了安定邊疆和鞏固統(tǒng)一而出巡邊境，也有的是為了察查地方吏治，糾舉不法行為，還有出巡為勸課農(nóng)桑，督促地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。以上可知，漢中期以后帝王出巡地方逐步常態(tài)化，并且成為帝王加強對地方的控制，進行政治、經(jīng)濟、軍事、文化統(tǒng)治的一種重要手段。由于天子巡行地方，親自了解地方情況，有利于準確掌握各地民情和地方吏治，為其在施政過程中制定正確的決策提供可能。

（二）使臣巡視

最高統(tǒng)治者臨時派遣使臣到地方巡視檢查工作，也是漢代巡視制度類型之一。遣使巡視檢查是代君巡察地方工作，一般來說目的性很強，如有的是為清理冤獄，檢查司法工作，巡察使者有時也負有宣傳中央政策，慰問百姓的職責(zé)。派遣謁者出巡一方面有慰問受災(zāi)百姓的目的，另一方面也是起到宣傳中央關(guān)于“勸有水災(zāi)郡種宿麥”、鼓勵“假貸貧民”的政策作用。

值得注意的是，皇帝遣使巡視地方，巡視前一般將考察的主要內(nèi)容預(yù)先通知所在州郡，此為明察。為能掌握真實、準確的地方情況，全面了解地方官的治政的信息，有時也采用暗察手段。

（三）刺史巡視

為加強中央集權(quán)，元封五年（公元前106年）漢武帝對監(jiān)察制度進行改革，撤銷了原有的監(jiān)察御史，將全國劃分13個監(jiān)察區(qū)（部），各部設(shè)立刺史，其具體職責(zé)是“周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以六條問事，非條所問，即不省”。與臨時遣使不同，刺史在巡視對象、范圍和方式上都有明確的規(guī)定。

1.巡視范圍。刺史的巡視任務(wù)主要是六條，以“六條問事”，主要是“一條，強宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，襖祥訛言。四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監(jiān)。六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令也”。以上六條可見，除糾察地方豪強是否為非作歹之外，主要是巡察二千石官吏中魚肉百姓、司法不公、任人唯親、勾結(jié)豪強等不法行為，然后上報中央處分。

2.巡視對象。刺史主要巡察地方官中的二千石官員，至于低于二千石的其他官吏就不在其巡察之列。從“六條問事”來看，地方的豪強勢力也是其巡視之列。此外，有學(xué)者認為，“六條之外還有不成文的一條，就是考察國王有罪狀便奏聞”。即刺史也可以巡察各地諸侯王。

3.巡視方式。一方面采取日常受理吏民舉報。另一方面定期巡視所管轄的監(jiān)察區(qū)，稱“行部”，走訪民間，采訪各樣人員，傾聽各種輿論，然后根據(jù)所了解的情況糾察郡國長吏的失職或不法行為。

（四）地方巡視制度

兩漢時期，在完善中央巡視制度的同時，地方政府——郡、縣、鄉(xiāng)各級政府的巡視制度也逐步確立起來。

1.郡對縣的巡視。巡視是郡檢查、監(jiān)督縣級政務(wù)的方式之一，其主要形式有郡守行縣和派遣督郵巡察兩種方式。其一，郡守行縣。巡視所轄縣是郡太守的重要職責(zé)。勸課農(nóng)桑是行縣的主要目的。考察地方吏治，治理冤獄也是當時郡守巡視的重要目的。其二，督郵巡察。西漢中期以后，郡還設(shè)有督郵一職，負責(zé)對所屬縣的巡視。督郵的主要職責(zé)是舉劾屬縣長官的不法行為，揭發(fā)縣官的罪狀，上報郡守處置。

2.縣對鄉(xiāng)的巡視。東漢以后，地方巡視制度又有了進一步的發(fā)展，即在縣一級還增設(shè)廷掾，負責(zé)巡察所屬鄉(xiāng)的官員。可見當時廷掾的監(jiān)察區(qū)域也仿照郡對屬縣分為若干個監(jiān)察區(qū)的方法，以“部”為單位將下屬的鄉(xiāng)劃分為若干個監(jiān)察區(qū)，同時廷掾在春夏巡行時主要任務(wù)是勸課農(nóng)桑，而在秋冬巡視時主要是監(jiān)督制度的實施。由于史料記載的闕如，關(guān)于廷掾的地位和職權(quán)，我們無法進一步了解。

二、漢代巡視制度的作用

由以上分析可見，在前代的基礎(chǔ)上，漢代的巡視制度從類型、形式和內(nèi)容上逐漸健全起來。這對典正法度、維系綱紀、改善地方吏治以及防范分裂割據(jù)能夠發(fā)揮較好的制衡實效。

（一）巡視制度加強了中央對地方的控制，有效地維護了專制主義中央集權(quán)，鞏固了國家統(tǒng)一

維護國家統(tǒng)一和專制主義中央集權(quán)始終是我國古代最高統(tǒng)治者政治生活的主題，而監(jiān)察制度正是為此而設(shè)置的。從實踐過程來看，監(jiān)察有兩種形式，即接受吏民檢舉、控告的被動式監(jiān)察和巡視的主動式監(jiān)察，前者是一種坐鎮(zhèn)監(jiān)督，它往往容易造成虛監(jiān)、失監(jiān)，從而消弱中央對地方的控制的消極現(xiàn)象，而后者改變了監(jiān)察方式，以主動巡視的方式監(jiān)察地方，正好可以彌補坐鎮(zhèn)監(jiān)察的不足。

（二）巡視制度強化了對地方官的監(jiān)督，有利于防止地方官腐敗，從而在一定程度上起到改善吏治的效果

漢代巡視人員在履行職責(zé)時多數(shù)能深入實地巡察，打破了通過官方渠道了解官場情況的局限性，擴大了信息來源，能夠較為全面地了解地方官員廉潔勤政的真實情況。當然我們也應(yīng)當看到由于受到封建體制的影響，巡視制度自身也有無法克服的弊端。特別是那些專職巡視官，往往秩卑權(quán)重，地位顯赫，在這樣的情況下，由于缺乏有效的制約機制，隨著巡視官權(quán)力的擴大和膨脹，這樣一方面極易造成他們越權(quán)干預(yù)地方行政，干擾了地方政事的推行，造成地方行政的失調(diào)。最為典型的是刺史巡視制度的演變，刺史制度創(chuàng)立之初，中央要求其以“六條問事”，否則將被視為逾越職權(quán)，要受到彈劾處分，因此這時還不至于濫用權(quán)力妨礙地方行政事務(wù)。但到了西漢后期，隨著刺史權(quán)力的擴張，“刺史逾權(quán)，干預(yù)地方行政已是普遍現(xiàn)象”。至王莽時期刺史改州牧，職權(quán)更進一步擴張，當時身負巡視監(jiān)察任務(wù)的州牧也可以帶兵鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義。到東漢末年，州牧由原來的地方巡視監(jiān)察官演變?yōu)榈胤叫姓佟Ａ硪环矫妫惨暪偻檬种械臋?quán)力，大力營私舞弊，索財納賄，甚至與地方官勾結(jié)，加速了政治腐敗。刺史與所察的郡縣官吏相互勾結(jié)，或助紂為虐，或敷衍了事，只能使巡視制度形同虛設(shè)。

（作者單位：三門峽行政學(xué)院）