落實科學發展觀強化制度化建設推動我省國土資源交易工作健康發展

　　摘要：文章以對山西省國土資源交易的調研為基礎。肯定了回土資源交易機構在工作中積累的一些成功經驗和取得的進步和成就，分析了存在的一些共性問題，提出加大力度推進交易工作制度化、法制化建設進程的對策建議。
　　關鍵詞：國土資源交易　問題　制度化建設對策建議
　　中圖分類號：F321.1　文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914(2010)11-193-03
　　
　　在土地使用權變易和礦業權交易的政策、法規、制度均不完善的情況下。山西省開展了14年的國土資源交易工作，為全省經濟社會發展做出了卓越貢獻。山西省在國土資源交易工作中大膽創新。科學總結出的經驗和運行方法在全國同行業也具有一定的積極影響和示范作用。
　　由于國土資源交易的政策、法規、具體運行的細則都不甚系統完整。導致全國的國土資源交易工作都在摸索中進行，各自為政，使得圓土資源交易中的管理辦法和交易流程差異性很大。對于山西這個正處于轉型發展和跨越發展重要時期的能源大省。隨著圓土資源交易的業務量明顯增多，使得對國土資源交易系統全方位的調查研究更具有現實而迫切的意義。在此前提下，山西省社科院對國土資源系統制度化建設進行了調研。試圖摸索出一條適合使山西省國土資源交易更加健康有序發展的新路子。
　　蛄合以上兩點。山西省社科院課題研究組于2010年6月4日-2010年7月22日時除太原市以外的山西省10個市，包括78個縣區的交易機構(以下簡稱88家機構)進行了為期49天的工作調研。情況匯總如下。
　　
　　一、現狀與成績
　　
　　經過多年努力，所調研的88家機構除4家外均有機構；人員到位的有85家；名稱規范的有69家；工作能開展的有72家。鮑大多數機構基本能保證運行，絕大多教工作人員能夠恪盡職守，盡d盡力，積極發揮政策法規優勢和個人主觀能動性。進行了大量認真細致的工作。由于法律及制度建設的滯后，許多業務骨干為了不影響工作，思受著艱辛，付出了心血，成績與貢獻自不多言。
　　隨著調研區域的擴大和調研思路的拓寬，調研組在認真調查、仔細分析和匯總的前提下，客觀地總結出部分突出問題和共性問題，現概述如下：
　　1機構設置方面。調研中，21％的機構名稱不規范；21.4％的機構存在編制挪用占用，人員長期外借的情況；28.2％的機構工作人員未按人事部門的規定落實；辦公場所和設施不能保證工作正常開展的占41％；在危房、車庫、外租房、合并在其他科(股)室辦公的占20％；重復納稅的占18％；財務不獨立的占58％；全額事業，差額事業，自收自支，三種鳊制類別齊全。交易機構人員中不在崗的有127人。(離崗的主要原因是：1.待遇低，自收自支，生活無法保障；2.業務時斷時續，荒廢時光；3.違心工作，違規操作，無安全感)。有許多工作人員說：我們是“只收不支”的編制單位。有的說：我們是干兒子，人家是濕兒子。這些不同的說法，一定層面上反映了工作人員的思想波動。對于機制體制、人事制度、工作制度存在著不同程度的期許、抱怨。
　　2.職能職責方面。調研中，83.2％的機構認為賦予交易機構的職能被行政科(股)室代替；實際工作中僅參與交易環節(發布信息、公告和拍賣)的占53.4％；連交易工作都不能正常參加的占25％。特別值得注意的是，認為政府及主管部門領導重視交易工作的機構僅僅有40.4％。在某個市甚至出現12家交易機構的業務工作群體性多年由拍賣公司進行，視國土廳2010(104)號文件于空無。這12家機構還是主要依靠收取史易服務費維持現狀，而只有擁有省交易事務中心棱發的交易資質證才能收取交易服務費，行政干預與職責缺位相當明顯。
　　3.調查中許多同志對交易工作現狀坦誠、坦率的表明了看法，共性的有以下方面：行政監管部門條塊分割，對國務院各部委的法律、法規、制度、條例無實施細則，職責劃分不明確，交易程序不規范，機構編制不合理。行政裁量難避免，意向性交易泛濫，工作不省心、不安心、不安全，不干不行，干也不行，制度不健全。信息不暢通，辦svvqTkqmUpjdpYaHmpfjMwYnf8ISEcdfqW1HfKhvv34=事不便利，資源浪費，效率低下，交易工作行政監管“越住”與“缺位”并存，違規操作與腐敗現象時有發生等等。
　　
　　二、深屢次分析
　　
　　我國建立土地和礦業權有形市場時間較短，盡管在設計交易程序時做了較前瞻的預見，但在不斷變化的社會實踐中暴露出了諸多程序上的破綻，在實施中出現了困境，這主要表現為：
　　1.法律層級低。《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國礦產資源法》、及其《暫行條例》、《規定》連同中發(97)11號文件、國辦發(99)39號文件。均是粗線條的規定和準則，法律規范和行政規則過于簡單。《暫行條例》作為交易程序法規只規定了交易許可制度以度交易方式等，缺乏可操作性。《規定》對交易程序做了較詳細的操作指引，但這種指引仍然是粗獷的。《規定》作為我國土地交易程序的法律依據，從法學原理上講其法律屢級僅是一個部委規章，同實行嚴格的國土資源管理機制以及依法行政的要求嚴重不匹配。礦業權交易特別是礦業權二級市場。制度建設甚為滯后，礦業權轉讓在許多地方是空白狀態，經濟損失難以估量。
　　2.缺乏時違法行為的制裁和懲治制度。目前，競買人及個別領導在國土資源交易中違法違規現象普遍存在，如擾亂競買秩序，共進共退，相互串通，指令性交易，事后交易等。對此類違法行為如何處置，行政干擾證據很難取得，法律法規無明確規定。在調研時。萊市交易中心在一索土地拍賣中。當場制止了一起相互串通的事件，按規則宣布拍賣無效中止，雖然雛護了土地交易的嚴肅性，但因無具體法律依據，無法采取進一步追究的措施，這使得交易工作的權威性、嚴肅性受到極大的挑戰。
　　3.制度建設在某些環節嚴重滯后。國務院及國土資源部等部委制定的《土地管理法》、《礦產資源法》、《暫行條例》、《規定》等等系列相關法規，都是粗糙的線條，在全國國土資源工作形勢發生變化的情況下仍沒有制定出適時具體的實施辦法。對于山西省這個資源和能源大省，已經處于轉型發展和跨越式發展的新形勢下，這些相關的法規、政策已遠遠落后于工作需要。目前山西省對土地的使用，對礦產資源的使用明顯增多，交易工作量明顯增大。特別是對集體用地和建設用地的使用。另外山西省的礦產資源不僅僅是煤炭資源，有色金屬及非煤礦產的儲存和開采也即將拉開新的序幕。雖然刺度和法規永遠是滯后的，但是在可以預洲的工作范圍內，必須研究出一套適合山西省發展的國土資源交易管理辦法以改善目前國土資源交易工作的局面，使之能夠與山西省國民經濟發展的步伐相一致。甚至于引領和超越發展，確保山西經濟又好又快發展。
　　地方政府制定的《實施辦法》在形勢發生變化的情況下，解釋不到住。修訂不到住。有部分同志說：實際工作中戰戰兢兢，如履薄冰而“無抓手”，出現能拖則拖。能緩則緩，非交易不可的，集體決議一致同意才敢去做。效率低下，收益受損，極大影響著當地經濟社會發展進程。
　　調查中，許多同志對《城市房地產管理法》第三十九條“以出讓方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，必須完成開發投資總額的25％以上”的規定在現實中該如何執行，25％的比例如何界定，時“國十九條”信息發布公示內容中的“開工、竣工、戶型、套型”提出質疑——這些牽扯城建、規劃、房地等部門的信息很難落實，又無當地政府協調、協助的文件，信息發布沒有規定的時間，常常因相關部門信息掌握不到，迫使工作推遲，各界怨聲載道，很無奈。對省政府(2010)4號文件，土地競買人資格的界定很多人認為是自相矛盾的，時至今日，相關部門也未明確解釋和規范，很茫然：類似的這些工作實際中不可避免的疑義不能及時解答形成定論，嚴重影響交易工作人員的熱情和信心。特別提到一點，在調研中，相當大比例的工作人員認為煤炭資源整合從法律角度講應當進行礦業權轉讓交易程序。
　　
　　三、對策和建議
　　
　　黨的十六屆三中全會、十七大以及十七屆四中全會都系統詳細闡述了科學發展觀，山西宙委、省政府對全省轉型發展和跨越發展進行了科學的戰略部署。從理論上分析土地要素是社會主義市場經濟體系的重要組成部分，礦產資源則是保障民生的催化劑。國土資源工作的特殊性和重要性在此意義上可以說是保障國家戰略安全的重要事業。交易工作作為國土資源管理工作的重要環節，其意義之重大毋庸置疑、根據山西省委袁純清書記的講話精神，解放思想，從根本上突破思維慣性，敢于打破條條框框，據此走出一條引領國土資源交易工作的新路子，服務于山西大局。，根據調研的實際情況，現就建立和完善國土資源交易市場，促進國土資源制度化、法規化的有關現實問題提出如下建議：
　　1.提高認識，形成共識。再次充分認識建立國土資源交易市場的重要意義。雖然作為調研報告提出這個話題有些哆嗦，但是在調研中，認為政府及主管部門領導重視交易工作的機構僅有40.4％，這個選項和比例應當是反映出了這個話題的沉重。一針見血的講，建立國土資源交易市場，是社會主義市場經濟建設的需要；是改革行政審批制度，轉變政府職能的重要舉措；是積極推進依法行政，建立政務公開的有力措施。溫家寶總理多年來多次指出：“我們的政府是人民政府，我們要把政府辦成一個服務性的政府，為市場主體服務就是為人民服務。”建設服務性政府是全球經濟競爭的客觀需要，也是社會主義市場經濟發展的內在要求。更是人民群眾的迫切愿望。胡錦濤總書記在全國廉政建設工作會議講話中提出“三個更加注重”——更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設
　　而現實中，通過建立國土資源交易市場，規范程序，堵住漏洞，恰恰能從制度上、源頭上有效預防和遏制權力腐敗。實際工作中能有力地促進機關行政管理部門由審批式管理向服務性管理轉變，有效地使相關管理部門盡快從“越位”的地方“退位”，在“缺住”的地方“補位”。，嚴格按照規則辦事，真正做到“政事分開”，樹立服務性政府的良好形象。
　　2.完善機制，夯實基礎。國土資源市場應具備四個基本功能：場地服務功能、辦理土地交易業i0DgHAPXUjK+3SgclVVq+A==務功能、信息服務功能、交易代理功能為此，應當完善各級交易機構機制，在體制、人員、編制、待遇、辦公場所、硬件設施等方面盡快優化，一能安心工作，：能高效工作。在實際調研中，幾乎所有機構的同志提出，省交易事務中心應當強化行業監管和指導職能，贊同者占到調研機構的99％。事實上根據管理學中統一性管理原則，省交易事務中心對市縣兩級的監管職能，應當認識到轉變職能出效益是一務鐵的定律。另外有41％的機構要求盡快改善辦公場所，優化辦公設施設備，以改變不能正常辦公的困境。因此建議交易機構應該達到“六有”標準，即：一有機構；=有場所，特別是有交易大廳、辦公場所和拍賣會場，窗口就是形象。晉中市交易中心建設的很好，在礦產資源相對不多的情3況下，業務量持續增長；三是有專職人員，時目前普遍存在的挪用占用編制的情況和長期借調的情況，予以糾正。人員不專職不專崗，積極性不高，責任心不強，很難調動工作積極性；四是有規章制度，機構管理，業務流程，財務管理，信息管理，學習培訓，監督機制等，要形成科學系統的模式。獨立事業單位法人的規定要嚴格執行，特別是根據編辦、人事、財政、審計、物價等行業部門要求，應達到“三個必須”的標準：必須進步落實機構負責人與法人代表身份相符，責權匹配，制止各級領導兼職現象；必須逐步落實財務獨立管理制度；必須逐步落實業務工作獨立開展，避免行政干預，避免人為干擾，減少違規交易。五是有必要的交易設備，信息管理系統，觸摸式電腦，電子顯示屏幕等設備，有效運用現代化信息技術。六是有必要的經費，各級機構要有經濟條件去加強業務培訓，參加各類相關資質的培訓學習，提高業務素質，確保交易質量。
　　3.建章立制，勇于創新。公平和正又始終是人類社會共同的追求，伴隨著社會的不斷發展，人們更加注重利用法律程序在具體運作中實現價值目標。加快國土資源交易程序的法制化步伐，對于構建社會主義和諧社會，合理有效保護資源，利用資源，開發資源，造福社會和人民群眾有著實實在在的益處。維護程序公正、流程嚴謹、制度合法勢在必行，，在調研中，許多年以來困擾工作的政策法規問題應當盡快予以解釋。從法理學角度講，有三個環節必須嚴肅統一：一是制定規范統一的國土資源交易制度規章；二是確立相應的針對雙方的法律責任；三是完善監督機刺，，山西省現行交易程序主要是依據《暫行條例》、《規定》和省《實施細則》，已遠遠落后于開展工作的要求，效力層級過低，有必要提升其效力層級、至少應將交易程序上升到地方性《山西省國土資源交易條例》，以彌補法律體系缺陷。糾正重實體、輕程序的偏差，國土資源交易程序極為嚴謹，應當引入監督機制，主要是法律部門和法律專業人士，而不僅僅是紀檢、監察、審計等黨政部門。
　　建章立制，要有敢為天下先的勇氣。“創新是一個民族發展的靈魂”，小平同志一言中的，山西省委書記袁純清同志也強調，解放思想，突破桎梏。只要具備了良好的職業道德，有敢于天下責任勇擔當的良知，管理出效益。創新出管理，所以要有解放思想，敢于創新的責任意識。土地和礦業權交易在國際社會已運行200余年。1999年廣東省已建立完善規范的土地交易市場。2003年浙江省紹興會議在沒有規范性文件，甚至沒有國務院，國家部委法律制度依據的情況下，將招投標建成為全省統一平臺，包含了：建設工程交易中心，政府采購中心，土地交易中心，產權交易所四大合并。此舉得到中央的高度肯定，隨后在工作中大力完善，終于打造成“陽光工程”。2006年地處西部的貴州省，大膽創新。提出“礦業權儲備與交易統一”的改革思路，在全國率先成立了集礦業權儲備和交易管理與省級礦業權有形交易平臺為一體的“貴州省礦權交易儲備局”。創造了位居全國之首的“五個率先”改革思路，與2007年相比，2008年礦業權出讓宗數下降了44.2％，而礦業權出讓價款卻增長了5.49倍；與2006年相比，礦業權出讓宗數下降了55.1％，礦業權出讓價款增長了7.35倍，年均增長189.0％。2007年9月。遼寧省礦業權交易中心確立了“全國一流，全省統一”的目標，出臺了一系列配套政策。礦業權一律實行市場取得，“三公開，一透明”凈化了政風，遏制了腐敗，效益明顯提高，發展速度急劇加快。因此，對于山西這樣的能源和資源大省，對于處于大發展中的山西，這些無不是鮮活而現實的樣板。山西省農村集體土地流轉試驗了近十年，省政府應當抓緊制定一個基本的指導性意見。調研中“要求盡快制定農村集體用地流轉指導性意見”的有76家。占86.3％。
　　4.加強學習，提高素質。在調研中，對于“要求省交易事務中心組織業務培訓和學習”的有77家，占87 5％。如此高比例的呼聲，實為驚嘆。同志們直言不諱地說，天天就是干活。越干越迷茫，越干心中越沒底。當然，實踐因形勢發展而不斷變化，但是只有學習能解決實踐中的困惑。特別是國土資源交易工作，僅法律知識就需要懂得和了解三十余部，加上國務院，國土資源部，財政部，稅務總局等等及省政府，省國土廳和相關廳局委，數十個部委廳局，法規、制度、章程、條例、規定、實施細則、暫行辦法、補充意見等等達百部之多，還不算不斷出臺修訂的新的制度條例。許多同志說：昨天的規定令天不能用了，新的沒掌握就不敢干了。這就是自己要求學習的動力，這就是需要加強學習的動力。積極主動保護這種動力和意識，培養主動學習的良好風氣，就是保護工作的積極性，就是提高這支隊伍的戰斗力，在學習中長期與短期結合，專業性與綜合性結合，重點問題與細節問題相結合，省內與省外學習結合，省內兄弟市縣相互學習結合，理論學習與實際操作結合，靈活性與原則性結合。搞好“七個結合”，必將打造出一支具有理論水平高，業務素質強，社會形象好，具有強大戰斗力的山西國土資源史易工作隊伍。
　　總之，解放思想是前提，科學管理是基礎，制度建設是保障，深化改革是關鍵。
　　
　　參考文獻：
　　1.中華人民共和國土地管理法
　　2.中華人民共和國礦產資源法
　　3.中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例，(國務院令第55號)
　　4.招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定(國土資源部第39號令)
　　5.關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知，(中發(97)11號)
　　6.關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知(國辦發(99)39號)
　　7.孝艾市農村集體建設用地使用權流轉資料匯編
　　8.晉中市國土產權交易工作調研匯編
　　9.長治市國土資源交易業務操作規程
　　(責縞：李