高校財務預算管理存在的問題及對策研究

　　摘要：近幾年高校普遍面臨因規模增長、新校區建設等原因造成的成本開支加大、資金緊張、債務風險等局面，在傳統預算體系難于調和經費投入不足。以度教育資源利用率不高的矛盾的情況下，如何適應這些變化，加強高校預算管理，解決高等學校預算管理中存在的問題，直接關系高等學校的科學發展。文章針對目前管理中存在的一些問題提出了對策和建議、
　　關鍵詞：高等學校　財務預算管理　問題　對策
　　中圖分類號：F234.4 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914(20lO)11-102-02
　　
　　近年來，各級高校積極地進行了高校管理體制、后勤社會化、人事和分配制度、招生考試制度、就業制度、收費制度等各項改革工作且取得了重大進展，使各高校的辦學潛力得到充分發揮，辦學效益大幅度提高；普通高校的校均規模也有了較大提高。
　　然而，這種內部管理的創新還不徹底，由于受經濟和社會發展水平的制約，雖然大多數高校籌資渠道得到拓寬，辦學經費不僅來源于財政撥款，也南科研經費、學費、校辦產業收入、社會捐贈、基金收入等組成，但財政撥款仍然是高校經費的最主要來源。而隨著大學規模的擴大，現有的高校資源投入比起高校規模的迅猛發展仍顯不足，經費需求與供給缺口較大：同時，我國整個高等教育資源又存在配置不均、使用效率低下等問題，這些資源使用問題反映到高校的經費使用效率上，表現為一些高校所獲資金類別多、金額大，政府支持力度也大，整個學校規模也達到規模經濟，學校基礎建設、實驗室建設等也已經達到先進水平，但資金的使用效率卻達不到預期的目標；而另外一些高校資金貧乏，獲得渠道較窄，影響了整個學校的規劃發展。長期以來，人們一直認為，高校是為國家培養各類專業人才的事業單位，是一個純消費部門，經費由國家撥給，沒錢就向上要，在經費使用上存在很大的伸縮性。因而，高校由于長期缺乏自身平衡預算的壓力，在經費的預算使用上大手大腳，造成經費支出的盲目與浪費。這一問題帶來的直接后果就是出現了資金緊張與資源浪費并存的現象，資金的使用效益不高。客觀現實要求高等院校內部采用現代管理方法規劃組織各類資源，加強預算管理，使稀缺的資源產生最大的效用。
　　
　　一、我國高校財務預算管理存在的主要問題
　　
　　1.預算管理體系不健全，管理制度不完善。目前各高校根據高校財務制度，結合本身的規模特點，都制定了自己的一套財務運行機制，但是很多高校財務預算管理體系并不健全，管理制度也不完善，缺乏完整、規范有序的財務預算審批程序。國家對高校編制財務預算的原則是：收支平衡、不搞赤字預算。但實際上有的高校并沒有嚴格執行國家制度的要求，特別是擴招以來，隨著高校辦學規模迅速擴大，很多高校面臨著巨額債務無法償還的狀況；有的高校即使每年都編制財務預算，但沒有嚴格遵守“兩上兩下”的預算編制與審批程序，也沒有很好地執行，形同虛設，沒有發揮應有的作用。
　　2.預算內容不完整，不全面，透明度不夠。由于高校資金來源日趨多元化，下屬諸多院、系、部、處多渠道創收的收入和相應的支出往往沒有全部納入到學校的綜合預算中，繼續搞資金的體外循環，從而脫離了預算的監督管理，嚴重破壞了學校正常的經濟秩序。另外，當前在許多高校，預算一般由財務部門負責編制，學校的教學、科研、設備等職能部門要么給多少錢辦多少事，不積極主動地參與預算編制，只是被動地接受學校下達的預算指標；要么從本部門的自身利益出發盲目上項目爭資金，由于信息不對稱，財務部門也很難對各部門上報項目材料一一核實。編制的預算因為缺少執行人的有效參與而缺乏細致可靠的依據，加之預算編制本身是建立在一定假設基礎上的，實際情況變化很快，從而導致預算的透明度不夠。預算缺乏科學性、可行性。
　　3.預算編制方法落后，預算的準確性較差。主要表現在預算執行中變動較大。分析原因有以下幾點：一是編制難度比原來加大了。由于財政改革要求提前一年編制下一年的預算，預算外收入、其他收入、宏觀經濟環境等等的不確定性隨之增高，難以準確預測。二是原有編制程序不適應新形勢。原來預算編制程序上比較簡單，新形勢下，有些高校仍然沿用以前的程序，導致預算脫離實際。三是預算編制方法改革不徹底。財政預算改革要求實行零基預算，但由于財力不足，各種矛盾難以平衡，基本上仍是沿用原來的基數加增長或保持基數不變的方法。受此影響，高校預算編制也基本沿用基數加增長的方法。四是科學理財意識不強。預算編制參與人員少，長遠謀劃少，深入論證少。有些高校仍然把預算工作作為一項短期工作布置給少數人完成，沒有作為長期工作常抓不懈，沒有動員各部門和單位積極參與。
　　4.預算執行剛性不強，缺乏健全的績效評價體系。按照部門預算改革的要求，高校預算一經批準，必須嚴格執行，未經法定程序不得隨意變更或調整。但是，目前高校預算管理明顯弱化。執行中隨意調整、追加的現象嚴重，預算指標沒有約束力，起不到剛性和權威的作用。例如有些高校在申請項目專項經費時，缺少對該項目的實際調研，對于項目的采購計劃只是參照往年的設備采購價值進行預算申報，而未按現在市場情況進行實際詢價，造成項目在實際批復后，資金的使用效率不高，甚至結余大量資金。結余資金未按要求申報，而是自作主張隨意改變預算申報計劃，采購一些與項目建設經費預算無關的設備。造成了財政資金的浪費。實際工作中，由于預算編制沒有細化，預算管理水平不高，很多資金沒有落實到具體部門和具體項目上，屢屢出現項目資金被擠占、挪用、截留、甚至虛列支出的情況，違反了相關財務管理規定，造成學校資金使用效率不高，加重了資金供給矛盾。
　　預算績效評價工作是預算管理的重要環節，強調的是責任和績效。目前各高校在預算執行中缺乏有效的績效評價體系，也沒有相應配套的獎懲措施，高校資金的使用效益缺乏應有的考核、監督和評價。在執行中沒有將部門經費與工作目標捆綁，沒有與工作績效掛鉤。由于節約沒有獎勵，超支沒有懲罰，造成各部門爭奪資金，加劇了資金短缺的矛盾，影響了資金使用效益，不利于學校事業的發展。
　　5.缺乏完整的預算控制網絡。從學校實際情況看，缺乏一個完整的財務預算控制網絡，往往是費用預算控制較好，而收入預算執行情況較差；費用預算控制較好，而固定資產購置預算、資金預算控制較差。這種不健全的財務預算體系往往顧此失彼，難以發揮綜合的整體效應。預算資金管理不規范。從學校預算資金的運行看，預算資金的收支缺乏統一的籌劃和控制、隨意性大。使用混亂、挪用資金從事長期投資的現象屢有發生，從而導致現金流量不平衡，支付能力不足，特別在上半年，很多學校實際上靠借新還舊來維持學校的正常運轉。
　　
　　二、完善我國高校財務預算管理的對策
　　
　　1.加大宣傳力度，增強對高校預算管理的認識。更新預算管理觀念，加大宣傳力度，增強領導及各部門對高校預算管理的重視，健全校內預算管理制度，調動部門的積極性，主動地參與預算編制。要使高校預算管理真正發揮功能，離不開高校各級領導的大力支持和各個部門的積極參與。為此，必須在高校內部管理中加強預算管理基本知識的普及，高校新的運行機制要與預算執行結果掛起鉤來，從而轉變認為高校預算管理就是預算的編制、只是財會部門的專項工作、不緊密結合高校事業的發展計劃、不與激勵約束機制掛鉤的錯誤觀念。預算編制是一項與學校事業活動密切相關的重要工作，應當由多方人士參與研究、討論及論證，并接受師生員工的監督。高校預算不僅是財務部門的工作，也涉及到各個院系、職能部門；預算反映的不僅是財務指標。還應包括高校的各項事業計劃和任務，包括教學、科研、管理活動的各個環節。所以，財務部門應當做好宣傳工作，調動學校相關職能部門參與預算編制工作的積極性，使編制出的學校年度財務預算客觀地反映學校財務收支的全貌，并盡量細化預算的編制，以符合學校教學科研等各項事業活動的實際情況。
　　2.增強高校財務預算管理風險意識。高校內部應建立立信貸資金管理小組，小組應廣泛聽取大家意見，收集整理貸款項目的材料、證明，考核貸款指標，驗證貸款項目的必要性和可行性，測算一定時間內所需信貸資金的數量，落實償還貸款的資金來源，制定還款計劃，根據學校的實際情況，分清輕重緩急，把貸款資金用在能夠給學校帶來經濟效益的項目上。在信貸資金的使用過程中實行信貸資金項目負責人制度，而信貸資金管理小組與內審部門負責監督，做到“負責有人，監督到位”。對使用中可能出現的這樣或者那樣的問題，項目負責人要向有關部門及時反映。提出修訂方案、制定整改措施。在預算編制中增加對學校債務預算的附注說明，將高校債務收支納人預算管理范圍之內，在預算中體現債務預算的內容，揭示債務給學校營運帶來的償付壓力以及學校本身的承受能力，及時、準確、全面地掌握學校債務資金的使用情況，有利于學校資金的統一調度和管理，以引起學校最高決策層的關注。
　　3.規范預算編制程序。提高預算的科學性、合理性。根據《預算法》、《高等學校財務制度》中對學校預算的編制和審批提出了“兩上兩下”的程序要求，這種程序對比以前使預算的科學性、合理性和可操作性大大提高了。但這“兩上兩下”只是學校和上級主管部門之間的預算編制控制和審批程序關系，而不是對學校內部預算編制和控制程序作出的規定。學校內部預算的編制和審批程序是學校預算控制程序中最重要的環節。因此。高等學校的預算基本上是堅持“三上四下”的程序。“一下”是指學校根據上級有關部門的預算編制要求，結合學校事業的計劃和任務，將預算有關內容和要求傳達給校內各職能部門和有關單位；“一上”是指各職能部門根據所分管工作的實際采用相應的測算方法和技術，根據預算年度事業發展計劃，提出相關的預算建議方案，并上報給學校財經工作領導小組(學校財務處)，然后由學校財經工作領導小組(學校財務處)將各種建議方案進行匯總，并結合學校上年的預算執行情況，全面分析影響預算的相關因素，提出學校預算的草案，交校長辦公會(校務會)討論修改；“二下”是指將校長辦公會討論通過的草案向全校公布，廣泛征求各方面的意見；“二上”是指各部門將對預算草案稿的征求的意見反饋給學校，學校財經工作領導小組(學校財務處)在此基礎上，進一步匯總修改和完善預算草案，使之更加科學合理、切合實際，并再次交校務會討論修改，通過后，將預算草案上報給主管部門；“三下”是指在學校預算草案經上級主管部門調整下達預算控制數后，及時將上級主管部門的預算控制數通報給相關職能部門；“三上”指職能部門根據學校主管部門下達的預算控制數，進一步征求有關方面對本單位和部門預算的修改的意見，并上報學校預算委員會，由學校預算委員會統籌按預算控制數進行調整，并經校長辦公會討論通過后，再次報上級主管部門；“四下”，是指經調整后的預算方案經上級主管部門批復后，將正式預算向全校公布，提高預算的透明度，增強預算的外部監督力量，以便在執行預算過程中接受全校教職工監督。
　　4.加強預算執行管理。已經審定的財務預算執行如何關系到高校年度工作完成的好壞，影響高校事業發展和規劃。為此必須加強預算執行力度，強化預算約束力。一方面，核算中心根據高校的年度預算對高校的進出資金和每項結算業務的合理性、合法性進行監督，同時，按時對高校財務收支執行情況進行分析及時反饋高校。另外在支出預算執行中要按照預算和事業發展進度編制用款計劃，按規定用途使用資金，嚴格執行國家有關財務規章制度規定的開支范圍和開支標準，不得隨意改變資金性質和支出規模。專項經費必須嚴格按專款專用的原則執行，按項目進行核算，嚴禁在實施過程中改變項目資金用途、提高支出標準、隨意調整項目的投資規模。
　　5.加強預算管理的監管力度，建立預算管理網絡化。加強預算執行力度，強化剛性管理，將經濟指標與干部任期目標相結合，更好地調動各方面積極性，確保預算收入的完成，支出預算必須依章進行，不得隨便更改。合理安排支出，建立“一支筆”制度，嚴把支出關。在編制預算前，先要對上年度的預算執行情況進行認真分析，找出存在的問題和不足，還要了解財政政策，根據政策導向編制好來年的預算。嚴格預算項目執行力度，對部門預算執行目標管理，實行“一本賬”制度，嚴格報賬審批手續，對于經費較大的項目實行歸口領導審批。充分發揮高校財務部門財務監督和管理的作用。一方面，可利用計算機對學校及院(系)的預算計劃及執行情況進行實時監控，嚴格控制資金流向，一旦發現超計劃或無計劃用款現象等，立刻提出預警或禁止信息；另一方面，還可利用學校內部局域網，將學校和院(系)的預算執行進度和情況傳遞給學校決策者和院(系)領導，使他們能及時了解相關信息、合理作出相應決策，以保證預算計劃的順利完成。
　　6.強化對預算管理的監督和考核。監督和考核是預算管理工作的生命線，預算編制一經批準，就應嚴格執行，學校應通過預算管理制度、辦法和文件加以約束，非特殊情況，不得隨意調整，即使調整，也應按學校預算管理制度、辦法等通過一定的預算調整程序進行。預算批準后，學校應當將組織收入、控制支出的權利和責任落實到各單位、個人，使之各司其職，各負其責。要加強對預算的考核和監督，沒有考核和監督，預算工作將無法進行，預算將變得毫無意義。嚴格的考核不僅是為了將預算指標值與預算的實際執行結果進行比較，肯定成績，找出問題，分析原因，改進以后的工作，也是為了實行公正的獎懲，以便獎優罰劣，調動各方面理財的積極性，共同努力確保學校預算目標的最終實現。要加強高校內部財務管理的各項制度，包括資產管理制度，如貨幣資金、結算資金、各種債權債務的管理的方法、程序和權限，嚴格控制資金的流向，充分考慮貨幣資金的時間價值；成本費用管理制度，包括成本核算方法、開支標準、費用開支審批權限等。建立學校的財務指標考核指標體系、報告方式、判斷標準等，對學校預算收入完成情況，預算的支出的合理、法性及資金的使用效益進行評估，不斷改進和完善預算管