基層檢察院建設(shè)若干思考

　　一、疑問與重述——基層檢察院建設(shè)戰(zhàn)略定位
　　
　　除法律另作規(guī)定，檢察機關(guān)所辦案件由基層檢察機關(guān)管轄——就所處位置、管轄分工，基層檢察院是檢察機關(guān)的前沿陣地、基層檢察人員是檢察隊伍的排頭兵；80％的檢察院是基層檢察院。80％的檢察人員身處基層，80％的案件由基層辦理——就機構(gòu)比重、人員比例、擔負任務，基層檢察院不僅是檢察機關(guān)的“尖刀班”，也是“主力軍”，基層檢察院地位與作用的重要性不言而喻。然而，由于種種制約因素的存在與困擾，基層檢察機關(guān)的作用遠未能充分發(fā)揮，鑒于其在檢察系統(tǒng)的要沖地位。業(yè)已影響到檢察工作的整體效能發(fā)揮。為檢察工作全局計，基層檢察院建設(shè)的加強勢在必行。
　　
　　二、問題之結(jié)——基層檢察院建設(shè)現(xiàn)狀透析
　　
　　制約基層檢察院建設(shè)的因素，既有歷史的，也有現(xiàn)實的；既有經(jīng)濟的，也有文化的；既有體制的，也有思想觀念的。概括起來。集中表現(xiàn)在五個方面。
　　一是資源配置、隊伍建設(shè)與裝備建設(shè)不平衡。檢察資源，是檢察機關(guān)賴以履行職責的要素。可分為物質(zhì)資源與人力資源。檢察業(yè)務的正常開展，兩種資源不可或缺。但目前的問題是，重物質(zhì)資源建設(shè)，輕人力資源建設(shè)，物質(zhì)資源建設(shè)超前，人力資源建設(shè)滯后。科技強檢、網(wǎng)絡(luò)化、信息化、自動化、數(shù)字化、影像化，所有這些，不可否認，大大促進了檢察業(yè)務的現(xiàn)代化，但只要我們作為司法機關(guān)的性質(zhì)沒有變、只要司法作為智力活動的本質(zhì)沒有變，所有這些都只是輔助性、工具性的東西，沒有檢察人員這一人力資源的智慧、理性的專業(yè)操作的主導作用的發(fā)揮，所有的工具再先進都只是擺設(shè)。
　　二是主次關(guān)系未擺正。人員待遇上存在著腦體倒掛現(xiàn)象。檢察機關(guān)的職工個人待遇，長期以來，法警待遇高于技術(shù)人員、技術(shù)人員高于行政人員、行政人員高于業(yè)務人員。比物質(zhì)待遇不如法警、技術(shù)人員，比政治待遇不如行政人員，業(yè)務人員待遇整個的居然處于最低層級，成了一個“闌尾”。這種現(xiàn)象由來已久，不僅業(yè)已固定下來，甚至有不斷強化之勢。這種腦體倒掛無疑是顛倒了主次，是重體力輕智力、重技術(shù)輕文化、重事務輕業(yè)務的錯誤觀念在人員待遇上的集中體現(xiàn)。
　　三是業(yè)務重心被偏移。重心日益向事務工作偏移，業(yè)務中心被不斷沖淡。為地方經(jīng)濟保駕護航乃至招商引資，維穩(wěn)乃至盯防上訪人員、站崗、巡邏乃至警戒、保衛(wèi)任務，經(jīng)常性、階段性地被檢查、被評比、被考核、人員被抽調(diào)、車輛、裝備被征用，一輪輪、一撥撥、一場場，事務性工作紛至沓來、混雜反復，業(yè)務工作每每讓路、總總推后。紛紛擾擾、藤繞麻纏，基層檢察機關(guān)長感筋疲力盡、窮于應付。時間、精力、資源投入不斷被分流、擠占，業(yè)務中心地位受到動搖。工作重心不斷向事務性工作偏移。
　　四是職業(yè)特色未體現(xiàn)。這方面，主要是行政化嚴重。人員身份的行政化、人員待遇的行政化，可謂是由來已久、飽受詬病的問題。長期以來，檢察人員在身份上被當做行政人員看待，在待遇上被當做行政人員對待。上世紀九十年代頒布的《檢察官法》以及當時的《公務員法》，對檢察人員的專業(yè)性、特殊性均給予了一定程度的尊重，檢察人員只是參照公務員管理。這雖說沒有什么明顯的不同，至少說是為今后檢察官的職業(yè)化預留了伏筆，未見其利，至少也未見其害。然而，本世紀初的公務員登記，卻不由分說將檢察人員納入公務員序列。雖然一時間從待遇上并不差——至少是名正言順的公務員，但檢察人員的特殊性、專業(yè)性喪失殆盡。從此“泯然眾人”，這不僅從長久意義上對檢察人員的職業(yè)化不利，而且當時公務員過度更是留下了許多干警遺漏登記的歷史后遺癥，可謂未見其利、先受其害。更為令人憂慮的是，此次改革之后，地方政府將檢察機關(guān)視為行政機關(guān)從而指揮、命令更加理直氣壯——既然人員都按照公務員了，機關(guān)性質(zhì)不是行政機關(guān)是什么?
　　五是上下體制不順暢。條塊分割、雙重領(lǐng)導。使得機制不順暢。雙重領(lǐng)導，是“發(fā)揮中央主導作用、調(diào)動地方積極性”的樸素反映，往好處說是可以“左右逢源、上下得宜”，往不好處說是“左右為難、上下不通”。職務犯罪查辦是檢察機關(guān)的重頭戲，為什么反貪案件線索少，為什么要“下鄉(xiāng)反貪”50dec4d802f7c8f2d2d653dc665a7468，為什么瀆職侵權(quán)案件查辦難度大——立案難、查辦難、處理難，難就難在“衣食父母”原本就是地方政府，基層檢察機關(guān)被地方政府養(yǎng)著，卻還要查辦地方政府官員的犯罪案件，不受待見乃至屢受刁難也就不難想象了。稍微上一點級別的干部，都得向政府匯報后才能查辦，這案子還怎么辦?
　　
　　三、解決之道——基層檢察院建設(shè)未來構(gòu)想
　　
　　一是注意資源配置的平衡性。我們不能被炫目的物質(zhì)現(xiàn)代化刺盲了雙眼，而忽略了具有目的意義、本質(zhì)作用的人力資源的極端重要性。必須改變那種物先人后、重物輕人、物貴人賤、舍人取物的“物質(zhì)主義”態(tài)度，在不放松物質(zhì)資源建設(shè)的同時，將物質(zhì)配備向人力資源一定程度傾斜，將人力資源建設(shè)置于重心位置，重視人才、引進人才、選拔人才、留住人才、培養(yǎng)人才、愛惜人才、優(yōu)待人才、使用人才。可以設(shè)置高層次人才的綠色通道、設(shè)立高級人才基金，給予高層次人才特殊津貼。建立特殊人才任用機制，真正能吸引來人才、留得住人才、用得好人才。
　　二是注意主次關(guān)系的正置性。檢察業(yè)務是一種法律執(zhí)業(yè)活動，檢察人員主要需要一種法律思維，這種思維離不開深厚的文化底蘊、豐富的人生閱歷、深刻的人性洞察甚至通達的人生感悟。它有著一種鮮明的能動性格，蘊含著復雜的價值考量，離不開精密的邏輯分析。它需要技術(shù)支撐，更需要知識支援，還需要邏輯演繹、需要經(jīng)驗判斷、需要心靈感知、需要理性把握、需要思想指引，毋寧說需要一種智慧，這不是電腦、網(wǎng)絡(luò)、影像可以企及的，更不是電腦、網(wǎng)絡(luò)、影像可以取代的。檢察人員不是計算機程序員、不是文秘工作者、不是IT精英、不是影像導演、不是武裝人員，而是司法人員、是職業(yè)法律人、是腦力工作者、是智力活動者、是這個社會良心的守護者，現(xiàn)在是撥亂反正、正本清源的時候了。也只有避免了檢察業(yè)務人員的邊緣化，檢察機關(guān)的邊緣化的避免才有可能。
　　三是業(yè)務重心的突出性。事務性工作對業(yè)務性工作的擠壓，日益影響到業(yè)務工作的正常開展。作為國家機構(gòu)的一部分，事務性工作必不可少，甚至有些也是日常之必須。不過我們必須明白，誠然事務性工作不能不做，業(yè)務性工作終究是我們的本職。我們不是也不可能是國家機構(gòu)中的主角，事實上我們只是配角，但無論如何，我們不能是跑龍?zhí)椎摹⒋螂s的。對于分外之事，我們不能分出太多精力去做。在此方面，上級機關(guān)不僅要以身作則，要考慮基層檢察機關(guān)的實際情況，除非日常以及必需，應適當減少檢查、評比、匯報的頻率與次數(shù)。不僅如此，上級檢察機關(guān)在力所能及的范圍內(nèi)，要與下級政府、人大協(xié)調(diào)好關(guān)系，減少政府的臨時性、業(yè)務外任務分配與攤派，為基層檢察院減負，使得基層檢察院得以集中精力、人力、物力于業(yè)務工作，突出業(yè)務中心而不致重心偏移。
　　四是檢察職業(yè)的特殊性。檢察人員不是行政人員，檢察機關(guān)不是行政機關(guān)，這是檢察工作規(guī)律、是檢察職業(yè)特點決定的。按照行政人員看待，按照行政人員對待，不符合工作規(guī)律、職業(yè)特點。與行政人員主要從事事務性工作，工作性質(zhì)具有日常性、常規(guī)性不同，檢察人員主要從事業(yè)務性工作，工作性質(zhì)具有專業(yè)性、特殊性，所要求的知識、機能具有復雜性、高難度性的特點。檢察官之所以為檢察官，在于辦理案件的技巧、手法的特殊性、推理、思維的專業(yè)性，品質(zhì)、倫理的超乎常人性。建議檢察官分出公務員之列，高于公務員對待，其晉升渠道也應與公務員分開、不再與行政級別掛鉤，而以專業(yè)能力、業(yè)內(nèi)聲望、工作實績?yōu)闇拾凑諏I(yè)人員晉職、晉級，給予待遇。簡言之，身份與待遇的“去行政化”“專業(yè)化”；這是世界各國的通行做法，我國也不應例外。
　　五是上下體制的通暢性。法律乃天下之公器，普天之下，莫非國法之地。現(xiàn)代國家，法律的統(tǒng)一性與司法行使的獨立性，是一本質(zhì)之顯著標志。此自《法國民法典》、《德國民法典》的橫空出世已是明證，正是法律的統(tǒng)一，現(xiàn)代民族國家得以獨立。并進一步走向統(tǒng)一、繁榮、發(fā)達。不獨法律的統(tǒng)一性，司法的統(tǒng)一性同樣重要，尤其應當看到，正是司法的統(tǒng)一性，法律的統(tǒng)一性得以可能。中國是一個統(tǒng)一的單一制國家。實行聯(lián)邦制的國家如美國尚且注重法律、司法的統(tǒng)一性，何況我們?從物質(zhì)因素考慮，當初有財力不足的制約因素，現(xiàn)在國家財力之充足，這方面的力不從心問題早已不復存在。實行垂直管理，由于檢察機關(guān)自身黨組機構(gòu)的存在，在政治上也是保障的。為抵御地方的干擾，避免司法的地方化，確保司法的統(tǒng)一性，實行垂直領(lǐng)導，當其時也!
　　相信只要做到資源配置的平衡性，主次關(guān)系的正置性，業(yè)務重心的突出性，檢察職業(yè)的特殊性，上下體制的通暢性，基層檢察院建設(shè)不僅可以走上快車道，更將取得質(zhì)的飛躍，真正承擔起作為檢察機關(guān)“尖刀班”、“主力軍”的作用，整個檢察事業(yè)將翻開新的一