臺灣對美國國會的游說

　　就臺灣在國際社會尷尬的現實地位而言，能夠長期、穩定地得到美國國會相當數量議員的強力支持，臺灣方面的游說功夫不可謂做得不足。
　　
　　力挺臺灣的國會
　　
　　長期以來，美國一直是臺灣最主要的外部支持力量，其中國會又是力挺臺灣最主要的政治勢力。在三權分立體制下，國會享有立法、撥款等廣泛權力，可以對外交政策產生實實在在的影響。正是憑借這些權力，半個多世紀以來，國會在與行政部門的合作和沖突中，在美國對臺政策上扮演著無可替代的角色，發揮著不可忽視的作用。
　　國民黨敗退臺灣后，曾經積極支持蔣介石、反對共產黨的國會議員逐漸形成了一個小集團——“中國幫”，盡管人數并不是特別多，但卻活動積極，能量巨大。上世紀五六十年代即冷戰前期，在“中國幫”裹挾下，國會支持臺灣當局延續在國際社會的“正統”地位，阻撓美國政府承認中華人民共和國，反對中華人民共和國進入聯合國。親臺議員在1953年牽頭成立了“反對共產黨中國加入聯合國的百萬人委員會”，多次廣泛征集簽名。1961年發起的反對政府承認新中國的簽名，征得345名兩院議員簽署。1965年，又有312名議員簽名，反對美國政府調整對華政策。美國行政當局長期不承認中國政府、臺灣當局長期占據聯合國席位有多方面原因，但是國會的聲音的確對美國行政當局構成強大壓力，是最重要原因之一。與此同時，國會大力推動美國對臺軍事經濟援助。中美建交后，國會又迅速炮制了所謂的《與臺灣關系法》，來抵消中美兩國相關公報的效力。30多年來，該法成了美國支持臺灣的所謂“法源”，也構成了中美關系關鍵的體制性障礙。
　　經過半個多世紀的歷史嬗變，國會已經成為美國國內穩定而持久的“挺臺”據點。2002年、2003年，眾議院、參議院先后組建了親臺議員“俱樂部”——“臺灣連線”。截至2010年5月底，眾議院“臺灣連線”吸納了141人，占該院議員總數的1／3；參議院吸納了24人，占總數的1／4。每次臺灣當局提出相關議題后，“臺灣連線”往往遙相呼應，向美國行政當局、國內輿論、國際社會傳導。如今年4月22日，眾議院“臺灣連線”四位共同主席聯合提出第266號共同決議案，要求政府相關部門采取行動，支持臺灣以觀察員身份參與國際民航組織；5月6日，三位眾議員提出第276號決議案，呼吁奧巴馬政府在推動雙邊自由貿易協定時，優先考慮臺灣；5月15日，136位眾議員聯名致信奧巴馬總統，呼吁及早批準向臺灣出售F16C／D戰斗機，增強臺灣空軍力量；5月20日，馬英九上臺兩周年之際，“臺灣連線”四位共同主席聯名致函馬英九表示祝賀。國會這些近期鼓噪，涉及對臺軍售、美臺經濟關系、臺灣國際空間等一系列議題，從此“一斑”足可窺其對臺立場之“全豹”。
　　美國國會議員眾多，在外交事務上喜好特定國家或地區并不稀奇。但是，就臺灣在國際社會尷尬的現實地位而言，能夠長期、穩定地得到相當數量議員的強力支持，的確耐人尋味。其中既有美國戰略、政治、經濟等國家利益方面的考察，也有議員個人的政治傾向、利益集團背景、所屬選區、人生閱歷等影響，而臺灣方面長期花費金錢進行的游說更具關鍵作用。
　　
　　“第一夫人”主導“外交才子”掛帥
　　
　　國民黨對美國國會的游說始于二戰期間。1940年，宋子文來到華盛頓爭取美國對中國抗日的援助，為此還成立了專門公司，聘請有公關能力的美國人。不過，真正為國民黨游說國會打下基礎的還是其敗退臺灣前后的活動。在此過程中，“外交才子”、當時的駐美大使顧維鈞發揮了重要作用，而游說核心則是“第一夫人”宋美齡。
　　顧維鈞1946年出任駐美大使，其重要使命就是在國際冷戰拉開帷幕、中國內戰持續升級的背景下，在美國社會廣泛宣傳蔣介石的反共理念和活動，爭取經濟軍事援助。顧維鈞把國會作為最主要的工作對象，不但利用駐美大使這，一公開合法身份與議員們會面，介紹國民黨的反共政策，了解議員們的看法，甚至“越軌”為議員們草擬相關文件。如1946年12月，顧維鈞親自為參議院共和黨領袖范登堡擬定了一份美國應無條件加強援蔣的說帖，供其與杜魯門總統討論對華政策時使用。1948年12月，宋美齡在美國大選甫定、杜魯門連任后來到美國，一住就是半年多。其時，美國國內高度關注中國內戰局勢的變動。宋美齡以孔祥熙在紐約的家為據點，整合在美的國民黨要人、財團、外交人員，一方面直接對美國議員進行公關，另一方面招募、聘用有活動能量的美國人游說國會。在她領導下，“院外援華集團”逐漸形成，而宋美齡也被認為是中國“在紐約的幕后實權人物”。
　　根據美國國會的統計，1942～1951年期間，登記在冊的國民黨代理人有18個，其中10個在1951年仍在活動。在這些早期代理人中，威廉·古德溫是最重要的一個。此人原為民主黨人，曾擔任該黨全國委員會司庫，后轉投共和黨，擔任西部五個州共和黨的政治顧問。因此，他在兩黨均有豐沛人脈，是當時美國政治生活中的活躍人物。國民黨看中了其活動能量，1948年3月到1950年4月，先后以“國民政府資源委員會駐美代表處”和“中華新聞社”的名義聘用，費用分別是3萬美元、2.5萬美元。經宋美齡修改批準的聘書稱其使命是開展公關活動“以期影響美國立法，使之有利于國民政府之大業”。古德溫在紐約大都會俱樂部等場合多次組織宴會，安排顧維鈞等人與議員會面、交流，幫助議員起草涉臺講稿，直接游說議員支持援蔣法案。古德溫的游說活動如此張揚，以至于報紙披露后鬧得滿城風雨，國民黨不得不提前終止聘任合同。不過，宋美齡等人精心組織的“院外援華集團”卻長期存在，在冷戰時期以多種形式游說國會，涉入美國對臺政策。
　　
　　“大顯身手”的公關公司
　　
　　按照美國的《外國代理人登記法》，外國政府、機構可以在美國合法雇傭代理人為其進行游說活動。以此為據，臺灣當局長期雇傭了眾多公關公司為其效力。最早是在上世紀50年代末聘用萊特公司，后來在不同黨派執政時相應聘用與該黨關系密切的公司：民主黨卡特執政時聘用貝隆公司，共和黨里根執政時聘用漢納福公司。冷戰結束后，國際形勢發生質變，直接沖擊了大陸一臺灣一美國三邊架構，李登輝當局大大加強了游說力度。僅1991年就有51家公關公司在美國司法部正式登記，為臺灣游說。
　　李登輝當局聘用的公關公司中，發揮作用最大的當屬大名鼎鼎的卡西迪公司。該公司總部設在華盛頓，老板卡西迪曾于1969年至1973年間擔任美國參議院營養及人道需求委員會首席法律顧問，1974年至1975年任美國民主黨全國委員會法律顧問，與民主黨諸多議員有很深的關系。1994年，臺灣綜合研究院出面與該公司簽約，約定每年費用150萬美元。此后雙方長期“合作”，在美國開展公關活動。卡西迪公司最大的“杰作”是策劃李登輝1995年訪美。克林頓政府本來考慮到中美關系大局，反對李登輝此行。但是在卡西迪公司的強力公關下，國會兩院相繼以壓倒性多數通過邀請李登輝訪美的決議(在眾議院的投票結果是396：0，參議院是97：1)。面對來自國會的空前壓力，克林頓政府只好自食其言，對李登輝發放了簽證。李登輝訪美是冷戰后中美臺關系中的惡性事件，嚴重破壞了臺海穩定，產生了一系列深遠的連鎖影響，卡西迪公司在其中發揮了極其惡劣的作用。陳水扁上臺后，最初延續了與卡西迪公司的合作，費用提高到每年200萬美元。到2003年雙方終止合同時，臺灣共支付了700多萬美元傭金。
　　不過，陳水扁執政期間，共和黨不但入主白宮，而且在多數年份控制著國會。因此，臺灣當局2005年選擇了與共和黨關系更密切的巴伯·格利菲斯和羅杰斯公司。該公司成員清一色是共和黨人，或在歷屆共和黨政府中任過職，或直接參加過里根及布什父子總統競選的助選工作，或擔任過共和黨國會議員助手或顧問。民進黨當局看好該公司的游說能量，2005年3月，“國安會”秘書長邱義仁親自出馬與之簽訂為期三年、金額450萬美元的合同，委托其對國會、行政部門進行公關。不過，陳水扁當局在2007年初提前解除了合同。直接原因固然是該公司并沒有取得卡西迪公司那樣的“成績”，根本原因卻在臺當局自身。民進黨當局不斷進行挑釁性政治操作，“公投”、“廢統”、“入聯”等一波接一波，在測試和挑戰大陸紅線的同時也嚴重沖撞美國政策底線，就連上臺之初揚言全力防衛臺灣的小布什總統也轉向并當著中國總理溫家寶的面點名批評陳水扁。在這種政策環境下，國會山的親臺議員們也多了幾分理性，降低了挺臺叫囂，公關公司的游說效果自然受影響。
　　
　　成效取決于戰略層面的政策取向
　　
　　國民黨2008年重新執政后，繼續聘用公關公司、代理人為其游說國會。美國司法部最新一次統計顯示，截至2009年6月30日，在司法部登記為臺灣游說的美國公關公司和代理人有18家，其中多數領受的任務是游說國會，協助安排臺灣方面與國會領袖的會晤，提供參、眾兩院的相關立法話動。其中“布魯與洛特領袖集團”由前參議院共和黨領袖特倫特·洛特與民主黨副黨鞭約翰·布魯共同創辦，能量不容小覷。
　　除了這種間接游說，臺灣當局還采用其他方式直接做國會工作。馬英九在前兩年任內，借由參加拉美“邦交國”總統就職典禮，多次過境美國。每次過境，最主要的安排就是與國會議員進行溝通。2010年1月，馬英九開展所謂“久博之旅”，參加洪都拉斯新總統就職典禮。其時，臺灣“立法院”剛剛修法、禁止進口部分美國牛肉，引發美國農業部等多部門強烈反彈，國會中來自農牧業州的議員尤為不滿。盡管過境地點是遠離華盛頓的西部城市舊金山，馬英九還是積極與12位身居要職大有來頭的參眾議員通電話，竭力解釋島內民意，承諾繼續做民眾工作。
　　更多的日常性直接游說是由設在華盛頓雙橡園的駐美代表處即臺北經濟文化代表處進行。該機構實際上發揮類似于“大使館”的功能，內部設有國會組，專門對國會游說工作。現任代表袁健生早在1974年就開始駐美，后任代表處國會組組長等職，熟悉國會運作，人脈廣布兩院。其2008年9月到任時，37名參眾議員在國會大廈舉行歡迎酒會。袁健生上任后，常透過拜會、餐敘、茶敘、參加文藝體育活動及親自到議員選區訪問等各種方式，與國會議員保持密切聯系。據臺“外交部”稱，僅2009年一年，袁健生就會晤了62位參議員、114位眾議員。這兩年國會對國民黨政權贊譽有加、支持不斷，袁健生領導下的駐美代表處“功不可沒”。
　　在對國會工作中，作為“對口單位”的臺灣“立法院”自然不可或缺。馬英九上臺不久，“立法院長”王金平就在2008年7月訪美。期間，他專程前往國會拜訪，不但會見“臺灣連線”共同主席，更與眾議長佩洛西會晤，邀請其在可能的亞洲出訪中擠出時間、旋風式訪問臺灣。為了增進交流，“立法院”專門建立了一個“臺美國會聯誼會”，現任會長是國民黨籍“立委”林郁方。2009年9月，該聯誼會組團訪美，與美國國會開展交流，拜會了17名議員，就F16C／D軍售案等事項爭取國會支持。
　　除了走出去，臺灣當局也經常性邀請美國國會議員及其助手訪問臺灣。2008年5月20日以來，已有20多位眾議員訪臺。今年6月初，曾經擔任奧巴馬總統就職典禮委員會主席的參議院情報委員會主席范士丹訪問臺灣，成為國民黨重返政權后訪臺的首位美國參議員。馬英九高度重視，親自接見。而據“臺美國會聯誼會”的統計，2009年3月27日至2010年4月13日一年間，僅該會就接待了14個美國國會議員助理訪問團，累計162人。
　　馬英九上臺以來，臺灣與美國恢復互信，雙方關系穩定。應該說，國民黨當局對美國國會的公關工作發揮了重要作用。然而，公關游說畢竟是執行層面的戰術性工作，成效如何取決于戰略層面的政策取向。從更深層次上看，臺美關系穩定和改善，最根本的原因乃是臺灣方面采取務實政策，在臺海地區謀求穩定、發展，不給美國和國際社會制造麻