基于地方政府融資平臺的思考

　　[摘要]本文針對地方政府融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀分析其出現(xiàn)問題的原因，提出新政策的缺陷并探尋可行的對策措施。
　　[關(guān)鍵詞]地方政府；融資平臺；體制
　　[中圖分類號]F830　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A　[文章編號]1005-6432(2010)35-0054-02
　　
　　1　地方政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀
　　
　　1.1　規(guī)模明顯過大。運作不規(guī)范，地方政府債務(wù)率較高
　　金融危機(jī)發(fā)生后，中央政府為保穩(wěn)定、保就業(yè)、保經(jīng)濟(jì)增長，提出了4萬億元投資刺激計劃，以投資拉動內(nèi)需；其中中央財政承擔(dān)1.18萬億元，地方財政承擔(dān)2.82萬億元。為解決地方政府配套資金短缺問題，2009年3月，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要求各金融機(jī)構(gòu)要“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。全國各地有政府背景的融資平臺公司借此迅速發(fā)展。已發(fā)放的融資平臺貸款大多采用財政償還、預(yù)算擔(dān)保、打包貸款等方式進(jìn)行運作，失去了項目政策底線和風(fēng)險限額的控制。銀監(jiān)會主席劉明康在2010年一季度經(jīng)濟(jì)金融形勢分析通報會議上通報的地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，其中2009年新增3.7萬億元，2010年一季度同比增長70.4％，按此增速預(yù)計2010年年底將達(dá)10萬億元。另據(jù)悉，截至2009年年底，在有統(tǒng)計數(shù)字的31個省、市、自治區(qū)中，只有8個中西部省區(qū)的平臺貸款債務(wù)率低于60％，有10個省市甚至超過了100％。
　　1.2　欠發(fā)達(dá)地區(qū)融資能力較弱。融資結(jié)構(gòu)逆需求強(qiáng)度分布
　　據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，融資需求強(qiáng)烈的中西部、縣級平臺融資能力較弱，融資結(jié)構(gòu)逆需求強(qiáng)度分布。截至2009年6月，全國各省、區(qū)、直轄市合計設(shè)立8221家平臺公司，其中，縣級平臺數(shù)量過半，高達(dá)4907家，占比達(dá)60％，貸款余額卻僅約占1／4，而相對發(fā)達(dá)的長三角、珠三角和環(huán)渤海地區(qū)的地方政府融資平臺貸款余額合計約占61％。
　　1.3　投資項目自身贏利能力較差。政府背景融資過度，存在地方政府主權(quán)債務(wù)風(fēng)險
　　據(jù)資料顯示，地方政府融資平臺公司純經(jīng)營性的寥寥無幾，都以經(jīng)營性與非經(jīng)營性項目兼容的形式存在；在其所承接項目中，只有30％左右的項目是依靠項目自身現(xiàn)金流償還貸款本息，其中能夠用土地出讓收入還貸的比例也不高。據(jù)統(tǒng)計，2009年全國土地出讓收入為14239.7億元，比上年增長43.2％；而在2009年地方政府可用收入中，國有土地使用權(quán)出讓收入與地方本級房地產(chǎn)相關(guān)稅收合計占不到30％，意味著融資平臺公司貸款更多的需要其他地方財政收入預(yù)算安排償債，如果政府背景融資過度，則存在地方政府主權(quán)債務(wù)風(fēng)險。
　　
　　2　地方政府融資平臺問題產(chǎn)生的主要原因
　　
　　2.1　投融資管理體制不健全。地方政府缺乏有效的投融資渠道
　　1994年財稅改革以來，財權(quán)重心不斷上移中央而事權(quán)重心不斷下移地方，而在投融資管理體制上地方政府沒有直接融資渠道，沒有統(tǒng)一架構(gòu)，缺乏規(guī)范管理機(jī)制。在保穩(wěn)定、保就業(yè)、保經(jīng)濟(jì)增長，以投資拉動內(nèi)需應(yīng)對金融危機(jī)的大背景下，地方政府投融資欲望井噴式發(fā)展，用政府品牌創(chuàng)政績、樹形象逢其時、合其意，因此融資平臺應(yīng)運而生，猶如怪胎存在融資結(jié)構(gòu)失衡、短期行為和債務(wù)危機(jī)隱患也就成為必然。
　　2.2　金融管理體制不適應(yīng)市場運行規(guī)律要求。有待繼續(xù)改革深化
　　我國目前的金融機(jī)構(gòu)架構(gòu)經(jīng)過多年的改革與完善雖然初步形成體系，但尚未真正脫胎換骨，沒有完成真正意義上的角色分工。一方面，商業(yè)銀行還更多的直接承擔(dān)著社會穩(wěn)定、和諧、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長的責(zé)任，因此在銀行特別是中小銀行意識里，如果出現(xiàn)金融危機(jī)，政府會救助，甚至倒閉也會有接收方；另一方面，金融機(jī)構(gòu)運性之一機(jī)制、監(jiān)管體制具有濃郁的行政色彩和地方保護(hù)特征，對不當(dāng)競爭、信貸政策合規(guī)性、資產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管尺度不一。地方政府行政干預(yù)客戶資源、金融資源在銀行間的分布，對金融機(jī)構(gòu)下達(dá)貸款指標(biāo)、分配貸款項目，考核貸款任務(wù)完成情況。因此在寬松的貨幣政策和財政政策環(huán)境下，融資項目選擇、信貸投放進(jìn)度與節(jié)奏、風(fēng)險偏好等在地方政府甚至一些銀行已經(jīng)不是需要過多考慮的問題，融資平臺貸款成為潮流和時尚，失去了有效控制。
　　2.3　粗糙的政績考評機(jī)制是激發(fā)地方政府投資熱情的不竭動力
　　粗糙的政績考評工具促成了地方政府融資平臺貸款的過度膨脹。現(xiàn)行的對地方政府政績考核內(nèi)容都是以其政府部門自己統(tǒng)計的GDP增長為主要衡量指標(biāo)，GDP增長動因、投資效率、政府誠信質(zhì)量很少納入考評范圍，缺乏追蹤考評機(jī)制。地方政府主要負(fù)責(zé)人流動性很大，投資是其任期內(nèi)對GDP增長拉動最有效最快捷的方法，因此地方政府對投資有著本能的沖動和熱情。為改善投資環(huán)境，形象工程、政績工程比比皆是。應(yīng)對金融危機(jī)的寬松的財政政策、貸幣政策、投資政策猶如一針強(qiáng)心劑，使融資平臺貸款成為地方政府投資資金來源的最快、最省、最好的籌資方式。
　　
　　3　《通知》只是嚴(yán)格舊政，未能解決地方政府融資的制度性缺陷
　　
　　《通知》從融資平臺公司清理、融資項目在建工程及債務(wù)分類處理、融資與信貸管理、擔(dān)保與承諾、動態(tài)監(jiān)控機(jī)制五個方面提出了管理要求，為解決當(dāng)前地方政府融資平臺發(fā)展中存在的問題提供了基本政策和處理方法。但究其來源，這些要求中有關(guān)融資項目選擇、融資渠道、準(zhǔn)入政策、審批程序、檢查監(jiān)督、風(fēng)險管理等內(nèi)容在《公司法》、《商業(yè)銀行法》、《擔(dān)保法》、《貸款通則》、《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》、《流動資金貸款管理暫行辦法》、《項目融資業(yè)務(wù)指引》等法律法規(guī)和政策中都能找到相應(yīng)的管理規(guī)定。如《通知》要求“對還款來源主要依靠財政性資金的公益性項目，應(yīng)通過財政預(yù)算等渠道，或采取市場化方式引導(dǎo)社會資金解決建設(shè)資金問題”，除臨時政策性指導(dǎo)之外，原本就沒有允許通過建立融資平臺進(jìn)行貸款解決地方政府融資問題的法律文件；《擔(dān)保法》自頒布實施以來也沒有允許地方政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財政撥款的經(jīng)費補(bǔ)助的事業(yè)單位以財政性收人、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司的融資行為提供擔(dān)保的例外法律文件。《通知》只是針對當(dāng)前的突出問題重新梳理、重申和明確應(yīng)該遵循的政策，只是提供了融資項目的管理思路而沒有具體可行的操作辦法對舊政策進(jìn)行嚴(yán)格貫徹落實的強(qiáng)化和規(guī)范，并沒有對地方政府在未來類似的經(jīng)濟(jì)社會情景下的投融資機(jī)制進(jìn)行制度性安排。
　　
　　4　相關(guān)對策與建議
　　
　　4.1　健全投融資管理體制，對地方融資平臺進(jìn)行科學(xué)定位。防范地方政府主權(quán)債務(wù)風(fēng)險
　　投融資管理體制的欠缺、不完善是地方政府投融資平臺產(chǎn)生問題的關(guān)鍵根源。要深化投融資管理體制改革，拓寬地方政府融資渠道，通過制定法規(guī)性文件為地方政府科學(xué)搭建法律框架下的融資平臺，規(guī)范政府融資行為，明確經(jīng)營方向和管理邊界，使之常態(tài)健康持續(xù)發(fā)展。試采用直接融資方式進(jìn)行融資，建立商業(yè)化運作機(jī)制和模式；試建立相關(guān)道德評價體系，完善資質(zhì)認(rèn)證、等級評價制度，使政府獲得資金做到專款專用，對公司資產(chǎn)價值評價真實可靠；逐漸創(chuàng)新和完善投融資責(zé)任追究制度，加設(shè)跟蹤追訴條款，考慮建立終身問責(zé)制；制定相關(guān)法律、制度，保證地方政府還款來源，使政府還款承諾具有法律保證，包括量化確定政府債務(wù)率等指標(biāo)邊界值，優(yōu)化融資平臺資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)等；健全政府投資項目決策機(jī)制，對政府投資項目進(jìn)行不可行性論證。
　　4.2　用市場調(diào)節(jié)機(jī)制調(diào)控商業(yè)銀行遵循國家經(jīng)濟(jì)政策和信貸政策導(dǎo)向
　　科學(xué)構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)體系，實施國家控股與民間經(jīng)營、政策性與商業(yè)性、綜合性與專業(yè)性性質(zhì)相互區(qū)別而功能互補(bǔ)的金融體系和差異管理策略，改變政府對商業(yè)銀行的直接干預(yù)方式為由央行三大政策工具進(jìn)行間接的引導(dǎo)和勸導(dǎo)方式，實現(xiàn)銀行體系的良性運轉(zhuǎn)；試行地方銀行外部審計、監(jiān)管異地管轄機(jī)制。對于能夠自負(fù)贏虧甚至有一定贏利能力的公益性投資項目，政府可以商業(yè)化運作，掛牌招商引資、招標(biāo)貸款；對非經(jīng)營性、贏利性投資項目，通過建立政府信用償債機(jī)制、互換補(bǔ)償機(jī)制、貼息機(jī)制等面向商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)或其他企業(yè)進(jìn)行融資，建立銀行監(jiān)管賬戶，發(fā)揮審計監(jiān)督作用，確保政府投融資項目的實現(xiàn)。
　　4.3　增強(qiáng)政府投資項目贏利能力，創(chuàng)新融資模式
　　政府投資項目融資方式應(yīng)多元化，建議推廣BOT等項目融資模式。BOT項目融資模式可以拓寬資金渠道，減少政府的財政支出與稅收負(fù)擔(dān)，降低政府的風(fēng)險；有利于引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗，帶動國內(nèi)企業(yè)管理水平的提高；能夠合理利用資源，在一定程度上避免無效益項目開工或重復(fù)建設(shè)；還有助于發(fā)展本國的資本市場。應(yīng)加快創(chuàng)造適合BOT、PPP.ABS等新型融資模式發(fā)展的投資環(huán)境，使其在基礎(chǔ)建設(shè)投資中得到廣泛應(yīng)用；鼓勵民營資本參與，發(fā)揮私人企業(yè)在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重要作用。
　　4.4　創(chuàng)新政府干預(yù)方式和政績評價機(jī)制，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)性作用
　　合理界定政府的投資范圍，明確政府投資和民間投資界限，對非經(jīng)營性政府投資項目，加快推行“I代建制”；引入市場機(jī)制，積極鼓勵和引導(dǎo)民間投資，能夠讓企業(yè)投資的項目，政府做到只監(jiān)督不參與；創(chuàng)新政績評價機(jī)制，以貸款形式融資的投資項目所直接產(chǎn)生的GDP不能納入政績統(tǒng)計范疇；強(qiáng)調(diào)人民主體地位，試實行公民多維滿意度作為政績評價標(biāo)準(zhǔn)。完善重大項目稽查制度，建立政府投資項目后評價制度、社會監(jiān)督機(jī)制，鼓勵公眾和新聞媒體協(xié)同監(jiān)督。一個健全的、完善的、科學(xué)的投融資管理體制、金融管理體制和業(yè)績評價機(jī)制是保持國民經(jīng)濟(jì)持久、健康、快速發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是規(guī)避金融風(fēng)險、防止經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生的關(guān)鍵所