行業協會的功能如何最大化？

文/張紹華

“一業一會”是指縣級以上同一行政區域內，不得重復設立業務范圍相同或相似的行業協會，“一業一會”是國家社團登記管理條例中確定的基本原則。1998年頒布的《社會團體登記管理條例》第13條明確規定：“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的，登記管理機關不予批準籌備”。在實際執行過程中，這一規定變成了同一地區不能有兩個在業務范圍相同或者相似的行業協會，即“一地一業一會”。從我國目前行業協會一般組織架構的規律上看，大都是一個行業一個行業協會，習慣上稱之為“一業一會”。

“一業一會”是一種施行多年的行業協會管理模式，它對于加強政府對行業協會的管理，規范行業行為，促進行業的有序競爭起到過一定的積極作用。但近年來，隨著行業協會管理體制改革的不斷深入，以及行業協會民間化進程的不斷加快，傳統的行業協會“一業一會”的管理模式也逐步顯示出其局限性。

“一業一會”的局限性

首先是“一業一會”不能適應行業協會發展新的形勢要求。目前我國行業協會的建立，其“行業”的分類標準基本上依照國家統計局已經延續多年的國民經濟分類標準而來。但這個分類標準從目前的情況看，已經遠遠落后于形勢發展的需要。大批新型、新生的行業，如IT業、高新產業等無法在這樣一個落后的、陳舊的產業分類項目中找到自己應有的地位，使得許多企業無法組成自己的行業組織，作為變通的辦法只好在一些關聯的行業協會中成立“分會”、“工作委員會”、“專業委員會”。比如房地產業，細分下來還包括物業、拆遷、中介、開發等多個子類。相比之下，我們現在所說的“一業一會”，基本上局限在傳統分類的“業”和“會”，而不是按照某個產業的不同環節、不同產品、不同服務、不同技能組建出更多的不同的行業協會。

其次，“一業一會”不利于行業協會的有序競爭。行業協會需要優勝劣汰，只有通過競爭，行業協會才能進行服務創新，才能真正服務于會員；只有在競爭中得到會員的支持，行業協會才具有社會合法性；只有通過競爭進行篩選，能夠存在下來的行業協會才是最有效率的。而過去，許多行業協會主要是按政府部門行業管理范圍和系統成立起來的行業協會，大部分局限在本部門、本系統內部，覆蓋面窄，各部門都從本部門利益出發，設立與自己領域有關的行業協會，導致行業協會部門分割現象嚴重，行業協會重復設置和職能交叉問題比較突出，行業協會跨地區、跨部門、跨所有制程度不高。一旦成立了某個行業協會，即使這個行業協會正常運作，不能發揮應有的作用，也不允許成立與這個行業協會相同或者相似的組織。誰成立在先，誰就是這個協會的組織者、負責人。而目前，很多地方各種各樣的行業協會基本上涵蓋了當前所有的行業。如果堅持“一業一會”的話，也就意味著企業無法成立新的協會，而只有加入到這些老的協會里去。即使這些協會運作不正常，不能真正代表行業利益也無可奈何。

“一業一會”雖然便于管理，但容易造成行業組織缺乏競爭、喪失活力，而且有可能加劇政社不分，弱化政府職能轉變的效果,不利于提高行業協會的覆蓋率。因此，在實踐上，“一業一會”在不少地方其實已經名存實亡。這主要表現在兩個方面：一是不同行政區域的行業劃分使行業協會重疊。1998年國務院頒布的《社會團體管理條例》規定：“地方性的社會團體，由所在地人民政府的登記管理機關負責登記管理；跨行政區域的社會團體，由所跨行政區域的共同上一級人民政府的登記管理機關負責登記管理。”這個規定的問題在于如果某個省的某個產業都集中在某個較小的行政區域內，就會出現省市縣行業協會都設立在這個地區，會員重復性很大。如在有些地方就分別設有市、區、縣等三個不同層次的某行業協會，有的還是合署辦公，秘書長由同一個人擔任。

此外，當今科學技術和產業結構的調整都很快，行業劃分不可能有固定的原則和標準，在沒有明確標準指導下的行業劃分肯定是不科學的，在實踐中也是不可能的。同一行業根據產品類別和生產經營環節有不同的分類，可以成立不同的行業協會。如紡織業按照不同的分類標準可以成立紡織、制衣、針織、輔料等不同的行業協會。因此，固守“一業一會”已經沒有什么意義，反而會阻礙經濟的發展。

正是鑒于目前實行的“一業一會”難以適應行業協會現實發展的要求，一些地方提出要突破現有的管理框架，對行業協會管理體制進行創新與改革，打破行業協會“一業一會”的管理模式，根據行業協會發展的需要實施“一業兩會”甚至“一業多會”。據了解，目前，許多地方政府也在積極醞釀行業組織方面的“變法”，但決策者們普遍遇到了一個棘手的問題，就是要不要繼續堅持“一業一會”原則？他們既想有所突破，又有種種顧慮，感到左右為難。我認為，根據我國行業組織發展的市場化原則和民間化、規范化要求，在政策取向上既不能把一業一會絕對化，也不宜把一業多會萬能化，而應作具體的分析。

行業協會應引入多元平等的競爭機制

從社會團體登記管理的要求來看，行業協會是代表整個行業，只有“一業一會”，行業協會才具有代表性。但經過二十多年的改革開放，我國社會資源的占有與控制已呈多元化狀態，隨著從原有體制擺脫出來的新的社會力量和角色群體的發展壯大，在政府行政組織之外開始了民間社會的組織化過程，經濟領域的非營利團體和非行政化的營利性經濟組織日益成為不可忽視的社會主體，行業協會發展與改革的過程，實質便是地方政府治理的轉型過程。

然而，從現實看，現有行業協會結構與政府產業政策發展方向不太協調，新行業不斷出現，需要加快建立行業協會；一些傳統行業不景氣，行業協會生存出現危機。目前，民營經濟逐漸在很多地方和行業中占據主要比重，而原先成立的行業協會在組織和功能上難以覆蓋業內廣大的民營企業。再則，同一行業不同層次有著不同的需求，大企業和小企業有著不同的目標取向，在一個金字塔型的產業集群中，如果只有一個協會，最后成為協會會長、理事和會員的都是大企業，這樣的行業協會只能代表著行業上層的利益，對于大多數行業協會來說，它只具有壟斷性，并不具有代表性，一旦運行機制出現問題，就難以扭轉。目前不少行業協會成為“維持會”和“癱瘓會”，都與行業協會的壟斷性有關。

在這種情況下，自下而上成立的民間性較強的各類行業協會就破土而出，應運而生，漸成燎原之勢，在不少地方形成了一業兩會或一業多會的狀況。另外，由于行業組織并非只能按行業分類標準設立，它還可以按產品類別、經營方式、經營環節或服務功能設立，這就可能使一個行業中產生兩個或多個相關的行業組織。所以，一個行業組織不可能代表行業內所有企業的利益，一業多會的模式更符合市場經濟的內在要求。行業協會的發展應引入多元、全面、平等的競爭機制，使之在競爭中發展壯大

正確認識“一業一會”與“一業多會”的關系

“一業兩會”或“一業多會”的出現有其歷史必然性和現實合理性。我國現階段的行業組織是在我國經濟轉型的過程中發展起來的，一些相關領域的行業協會原本在會員和業務方面有明顯的交叉，存在一定的競爭，但在經營的層次、方式和環節上又各有不同。如此來看，絕對的“一業一會”幾乎是不存在的，在實踐中是行不通的，而一些地方相同行業中兩會或多會并存的現象則有著歷史的必然性和現實的合理性。

同一行業中同時存在的體制內外兩種行業組織并非截然對立，也并不一定形成惡性競爭，在一定條件下完全可以形成互益互利的關系。一種情況是這兩者在互相競爭中認識到各自的長短，為維護行業整體利益，自發地走到一起。另一種情況，體制內外兩種行業組織暗自較勁，培育各自優勢，客觀上共同促進了行業的發展。

一個行業中同時存在的體制內外兩種行業組織可以在市場機制下實現整合、重組，自然地形成“一業一會”的格局，對業務和職能范圍過度交叉的兩個或多個行業組織，有時確實需要進行整合。但即使要實現一業一會，也不宜采用行政手段搞簡單合并，而應該允許適當的競爭，讓市場和企業自主投票。這樣，兩者實力和影響就有可能此消彼長，最終整合為一個統一的行業組織。

構建行業協會適度競爭機制的建議

在政策取向上不宜把“一業一會”絕對化。可以通過立法或對現行《社會團體登記管理條例》中有關“一業一會”的規定進行適當調整，健全完善行業協會法規體系，適度引入行業協會競爭機制，明確行業協會的職能，規范行業協會在市場經濟中的行為。

正確處理同一行業中不同行業組織的關系。在此過程中，政府應處在主導位置上，采取科學慎重的態度和公平合理的措施，通過法律和政策手段，以政府職能轉移等形式，使兩者形成適當的分工，引導雙方培育組織優勢和經營特色，并開展合作。同時，要依法實施監管，包括建立正常的退出機制，及時淘汰那些公信力差、功能殘缺的組織。這樣，既能有效防止行業組織的壟斷和缺乏效率，也能有效避免其過度競爭。

在現行法規政策下，采取靈活變通而又實事求是、認真負責的工作方法，允許不同行業協會的服務領域有所交叉。后成立的行業協會在成立之前，必須對已成立的行業協會的職能和活動范圍進行了解，哪怕在行業的概念上有所交錯，只要是先成立的行業協會設定的工作和活動，后成立的行業協會就會有意自覺地規避。同一企業根據自身的需要，可以自愿參加不同的行業協會。為相同或相近行業內的多組織并存和競爭提供了政策空間。

細化行業的分類標準。行業協會可按照國民經濟行業分類標準成立，或者按照產品類型、經營方式、經營環節及服務類型成立，但名稱不得相同，以客觀上造成多個行業協會的競爭。每一企業可以加入不同的行業協會，但企業入會與否，純應按照自愿原則，不得強制入會。

對于現有的一些局限在本部門、本系統內部，覆蓋面窄，部門分割現象嚴重，跨地區、跨部門、跨所有制程度不高，以及現有行業協會結構與政府產業政策發展方向不太協調，一些傳統行業不景氣，行業協會生存出現危機的，要及時對行業協會的整體布局進行調整，對原有的行業協會進行整改或歸并，并加快建立新型的行業協會。對于新興行業的行業協會的設立，應遵循市場化原則，即哪一個地區該行業發展成熟，規模較大，大多數企業有建立行業協會的要求，就應在該地區由本行業企業自愿組建行業協會。

在市場機制下實現行業協會的整合、重組，自然地形成“一業一會”的格局。對業務和職能范圍過度交叉的兩個或多個行業組織，新舊兩種行業協會同時并存，公平競爭，實行優勝劣汰。在適當競爭的前提下，讓市場和企業自主投票，這樣，兩者實力和影響就有可能此消彼長，最終整合成一個統一的行業組織。同時，要建立行業協會的退出機制，對行業代表性不夠，覆蓋率不高，內部組織機構不健全、管理混亂、長期未開展活動的，可勸其注銷或者予以撤銷登記。