論民族自治地方政府的生態(tài)環(huán)境管理自治權(quán)

王樂宇

論民族自治地方政府的生態(tài)環(huán)境管理自治權(quán)

王樂宇

民族自治地方政府的生態(tài)環(huán)境管理自治權(quán)是指民族自治地方的人民政府依照《憲法》、《民族區(qū)域自治法》、《環(huán)境保護法》和其他法律規(guī)定的權(quán)限,根據(jù)本民族、本地區(qū)的政治、經(jīng)濟和文化的情況和特點,自主地管理本民族、本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)事務(wù)的一種特定的行政權(quán)力。民族自治地方政府生態(tài)環(huán)境管理自治權(quán)的內(nèi)容較為廣泛,經(jīng)全面實施取得了非常顯著的成就。為了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,與時俱進,民族自治地方政府應(yīng)針對其生態(tài)環(huán)境管理自治權(quán)的不足之處積極加以改進,以更好地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境管理職能,推進民族自治地方生態(tài)環(huán)境建設(shè)事業(yè)的良性、長效發(fā)展。

【作 者】王樂宇,內(nèi)蒙古財經(jīng)學(xué)院副教授,中央民族大學(xué)在讀博士。呼和浩特,010051。

民族自治地方人民政府;生態(tài)環(huán)境管理;自治權(quán);改善舉措

長期以來,我國民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境因單純追求經(jīng)濟效益而遭受了嚴(yán)重破壞。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來,西部民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境雖有所改善,但積重難返,積債難償,生態(tài)環(huán)境的惡化、劣化趨勢難以在短期內(nèi)得到有效遏制,生態(tài)系統(tǒng)的凈化功能、調(diào)節(jié)功能、循環(huán)功能、再生功能及承載功能呈繼續(xù)弱化趨勢。這不僅對我國西部民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展形成嚴(yán)重制約,也使中部和東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展受到極大牽制,就全局意義而言,必將危及國家可持續(xù)發(fā)展的通盤戰(zhàn)略。所以,為了國家整體意義的經(jīng)濟發(fā)展、民眾和諧、社會進步,西部民族地區(qū)必須加強生態(tài)環(huán)境建設(shè),使惡化、劣化的生態(tài)環(huán)境較快得到有效改善。

由于我國實行民族區(qū)域自治制度,民族自治地方的自治機關(guān)依法行使自治權(quán),故自治權(quán)如何行使、行使得如何將事關(guān)民族自治地方各項建設(shè)事業(yè)的成敗,生態(tài)環(huán)境當(dāng)然也概莫能外。民族自治地方的自治機關(guān)包括自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府。由于后者是國家行政機關(guān),是前者的執(zhí)行機關(guān),事無巨細(xì),職責(zé)繁冗,最貼近人民群眾,故在一定層面上發(fā)揮著更為直接和重要的作用。因此,民族自治地方的生態(tài)環(huán)境自治權(quán)既包括其人民代表大會的生態(tài)環(huán)境自治權(quán),也包括其人民政府的生態(tài)環(huán)境自治權(quán),而后者的職責(zé)范圍涵及紛雜、具體的行政管理領(lǐng)域,故在某種程度上更加凸顯出重要性,值得學(xué)者們?nèi)プ屑?xì)研究。

一、民族自治地方政府生態(tài)環(huán)境管理自治權(quán)的基本內(nèi)涵

我國多項現(xiàn)行法律法規(guī)對民族自治地方的生態(tài)環(huán)境保護、治理、建設(shè)做出了具體規(guī)定。《憲法》第118條規(guī)定:民族自治地方的自治機關(guān)在國家計劃的指導(dǎo)下,自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)。國家在民族自治地方開發(fā)資源、建設(shè)企業(yè)的時候,應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益。《民族區(qū)域自治法》第27條規(guī)定:民族自治地方的自治機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定,確定本地方內(nèi)草場和森林的所有權(quán)和使用權(quán)。民族自治地方的自治機關(guān)保護、建設(shè)草原和森林,組織和鼓勵植樹種草。禁止任何組織或者個人利用任何手段破壞草原和森林。嚴(yán)禁在草原和森林毀草毀林開墾耕地。第28條規(guī)定:民族自治地方的自治機關(guān)依照法律規(guī)定,管理和保護本地方的自然資源。民族自治地方的自治機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定和國家的統(tǒng)一規(guī)劃,對可以由本地方開發(fā)的自然資源,優(yōu)先合理開發(fā)利用。第45條規(guī)定:民族自治地方的自治機關(guān)保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害,實現(xiàn)人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。第56條規(guī)定:國家根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃和市場需求,優(yōu)先在民族自治地方合理安排資源開發(fā)項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。國家在重大基礎(chǔ)設(shè)施投資項目中適當(dāng)增加投資比重和政策性銀行貸款比重。國家在民族自治地方安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),需要民族自治地方配套資金的,根據(jù)不同情況減少或者免除配套資金的照顧。國家?guī)椭褡遄灾蔚胤郊涌鞂嵱每萍奸_發(fā)和成果轉(zhuǎn)化,大力推廣實用技術(shù)和有條件發(fā)展的高新技術(shù),積極引導(dǎo)科技人才向民族自治地方合理流動。國家向民族自治地方提供轉(zhuǎn)移建設(shè)項目的時候,根據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件,提供先進、適用的設(shè)備和工藝。第66條規(guī)定:上級國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)把民族自治地方的重大生態(tài)平衡、環(huán)境保護的綜合治理工程項目納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃,統(tǒng)一部署。民族自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護作出貢獻的,國家給予一定的利益補償。任何組織和個人在民族自治地方開發(fā)資源、進行建設(shè)的時候,要采取有效措施,保護和改善當(dāng)?shù)氐纳瞽h(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。由此,我們可以清楚地看到,以《憲法》第118條為綱領(lǐng),《民族區(qū)域自治法》用了5個條文規(guī)范化和具體化了民族自治地方政府的生態(tài)環(huán)境管理自治權(quán)。據(jù)此,我們能夠概括得出該權(quán)力的概念——民族自治地方政府的生態(tài)環(huán)境管理自治權(quán)是指民族自治地方的人民政府依照《憲法》、《民族區(qū)域自治法》、《環(huán)境保護法》和其他法律規(guī)定的權(quán)限,根據(jù)本民族、本地區(qū)的政治、經(jīng)濟和文化的情況和特點,自主地管理本民族、本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)事務(wù)的一種特定的行政權(quán)力。

二、民族自治地方政府生態(tài)環(huán)境管理自治權(quán)的主要內(nèi)容

根據(jù)前述法律的規(guī)定和精神,民族自治地方政府生態(tài)環(huán)境管理自治權(quán)的主要內(nèi)容包括四個方面:

第一,民族自治地方政府有權(quán)根據(jù)法律規(guī)定,確定本自治地方內(nèi)草場和森林的所有權(quán)和使用權(quán),這些法律既包括國家《憲法》,也包括《森林法》、《草原法》的有關(guān)規(guī)定。我國法律規(guī)定,草原、森林等自然資源歸國家所有,由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。我國的森林很大一部分集中在少數(shù)民族地區(qū),共約有5648萬公頃,占全國森林總面積的21.81%。少數(shù)民族地區(qū)木材蓄積量為52.5億立方米,約占全國蓄積量的46.57%。少數(shù)民族地區(qū)草原面積約為30027萬公頃,占全國草原面積的75.07%,其中可以利用的草原面積達(dá)到21700萬公頃,占全國可利用草原面積的69.26%。由于森林和草場是少數(shù)民族和民族地區(qū)公民的重要的生產(chǎn)資料和生活源泉,因而確定民族自治地方的所有權(quán)和使用權(quán),對民族自治地方和少數(shù)民族的發(fā)展有著極為重要的作用。“它不僅關(guān)系到森林和草場的保護,關(guān)系到國家森林工業(yè)和畜牧業(yè)的發(fā)展,而且還關(guān)系到林區(qū)和牧區(qū)少數(shù)民族人民的生產(chǎn)和生活,關(guān)系到林業(yè)和畜牧業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展水平和少數(shù)民族人民生活水平的提高。”

第二,國家在開發(fā)利用自然資源時,不能只把民族自治地方當(dāng)作單純的資源產(chǎn)地,而應(yīng)當(dāng)積極扶持民族自治地方發(fā)揮其資源優(yōu)勢,大力發(fā)展地方工業(yè)。在這樣的思想主導(dǎo)下,民族自治地方政府在安排自然資源開發(fā)的時候,有權(quán)根據(jù)國家法律規(guī)定和統(tǒng)一規(guī)劃,優(yōu)先開發(fā)利用可以由本地方開發(fā)利用的自然資源。同時,征得上級政府的支持也是必不可少的。民族自治地方政府的上級政府“應(yīng)在投資、貸款、稅收以及生產(chǎn)、供應(yīng)、運輸、銷售等方面,扶持民族自治地方合理利用本地資源發(fā)展地方工業(yè),發(fā)展交通、能源企業(yè),發(fā)展少數(shù)民族特需商品和傳統(tǒng)手工藝品的生產(chǎn)。”

第三,開發(fā)利用民族自治地方自然資源,必須兼顧國家利益和民族自治地方以及少數(shù)民族群眾的利益,做出有利于地方經(jīng)濟建設(shè)的安排,照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活。過去,民族自治地方更多地作為了資源地,而非發(fā)展地,地方經(jīng)濟建設(shè)落后,貧困人口眾多,人才流失嚴(yán)重,這必將影響該地區(qū)的持續(xù)、健康發(fā)展和國家西部開發(fā)戰(zhàn)略的順利實施。因此,“西部大開發(fā)必須考慮少數(shù)民族、民族自治地方人民群眾的切身利益和特殊利益,尤其要把自然資源開發(fā)和人力資源開發(fā)有機地結(jié)合起來。”現(xiàn)實中,國家在許多地方體現(xiàn)了對民族地區(qū)少數(shù)民族人民的扶持和照顧,如民族自治區(qū)的礦產(chǎn)資源補償費分成比例比一般地區(qū)高出一成。

第四,開發(fā)利用自然資源必須與生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境保護相結(jié)合。民族自治地方雖然自然資源富集,但民族地區(qū)特有的自然地理條件、歷史文化背景和社會經(jīng)濟發(fā)展過程使民族地區(qū)成為我國貧窮落后、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化、劣化的地區(qū)。西藏就是其中的典型代表。“西藏是我國地質(zhì)災(zāi)害最嚴(yán)重的地區(qū)之一,每年因地質(zhì)災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失達(dá)億元以上,制約了西藏經(jīng)濟的正常發(fā)展。主要地質(zhì)災(zāi)害類型有泥石流、崩塌、滑坡、凍脹融沉、碎石流和冰湖潰決。”至今,“西藏仍屬于我國欠發(fā)達(dá)地區(qū),與全國平均發(fā)展水平還有較大差距。農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件有待改善,增收任務(wù)艱巨。”因此,為了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展,民族自治地方應(yīng)當(dāng)走整體規(guī)劃、全面建設(shè)的道路,在開發(fā)自然資源的同時必須重視生態(tài)環(huán)境建設(shè),保障人民群眾人人享有適居環(huán)境,實現(xiàn)經(jīng)濟、生態(tài)、社會的協(xié)同發(fā)展。

三、民族自治地方政府生態(tài)環(huán)境管理自治權(quán)全面實施的成就

由于思想重視,群眾配合,措施到位,民族自治地方政府的生態(tài)環(huán)境管理自治權(quán)得到了較好運用和全面實施,取得了非常明顯的成效,表現(xiàn)為下面幾個方面:

第一,土地資源開發(fā)利用趨于理性。民族自治地方采取了一系列措施,如鼓勵利用宜林宜草荒山、荒地造林種草,實施退耕還林還草等,使該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到了較大程度的改善,特別是充分保護了基本農(nóng)田,基本實現(xiàn)了耕地占補平衡。西部民族地區(qū)雖然土地資源總量大,礦產(chǎn)資源、地下水資源豐富,但自然環(huán)境惡劣,土地利用結(jié)構(gòu)和布局不合理,土地荒漠化和水土流失嚴(yán)重,崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生等不利因素仍在相當(dāng)程度上存在。因此,我國《西部地區(qū)國土資源開發(fā)利用規(guī)劃綱要》經(jīng)權(quán)衡利弊有針對性地提出了西部地區(qū)國土資源開發(fā)利用的總體思路。《規(guī)劃》強調(diào)必須堅持“在保護中開發(fā),在開發(fā)中保護”的原則,在國家宏觀調(diào)控的引導(dǎo)下,充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)作用;正確處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)、整體與局部的關(guān)系,合理開發(fā)利用和有效保護國土資源,使資源優(yōu)勢逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢,以促進中西部地區(qū)經(jīng)濟社會的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

第二,礦產(chǎn)資源開發(fā)水平不斷提高。新中國成立以來,西部民族地區(qū)以其富集的礦產(chǎn)資源,極大地支持了中、東部地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)。但囿于開發(fā)水平和國家政策,西部民族地區(qū)在當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源的開發(fā)、利用中一直未能獲得多大益處。現(xiàn)如今,情況正在發(fā)生積極地改變。在國家的大力支持下,西氣東輸、西電東送等重大國家基礎(chǔ)建設(shè)工程,先后在西部民族地區(qū)落戶并且成功建成。同時,礦產(chǎn)資源使用費的優(yōu)化,也使礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境不斷改善。此外,礦產(chǎn)資源的開發(fā)模式也有了較大的改變。在充分考慮當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娚a(chǎn)生活條件、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等因素的前提下,科學(xué)開發(fā)、共贏開發(fā)、和諧開發(fā)的模式在西部民族地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)進程中不斷得以實施,最大限度地維護了資源開發(fā)地人民群眾的利益,讓他們有前置的機會和條件分享資源開發(fā)的積極成果。

第三,生態(tài)環(huán)境建設(shè)得到明顯加強。民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點主要涵蓋了長江上游、黃河中上游地區(qū)造林綠化工程、防沙治沙工程和“三北”防護林體系建設(shè)四期工程。“三北”防護林體系建設(shè)四期工程在鞏固和擴大以往工程建設(shè)成效的基礎(chǔ)上,適當(dāng)調(diào)整布局、突出重點,具體部署了8個骨干工程,即京津周圍水土保持、水源涵養(yǎng)工程,天山阿爾泰山山地防護林工程,西北干旱區(qū)防護林工程,錫林郭勒高平原防護林工程,內(nèi)蒙古陰山山地丘陵防護林工程,松花江嫩江流域防護林工程,遼河流域防護林工程,松遼平原農(nóng)區(qū)防護林工程等。《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》中的四個重點地區(qū)和四項重點工程全部在少數(shù)民族地區(qū);“天然林保護工程”和退耕還林、退牧還草項目主要也在少數(shù)民族地區(qū)。全國226個國家級自然保護區(qū)接近半數(shù)在少數(shù)民族地區(qū),如四川若爾蓋濕地自然保護區(qū)、云南西雙版納自然保護區(qū)等。此外,國家還在新疆實施了“塔里木盆地綜合治理工程”,在青海玉樹藏族自治州實施了“三江源保護工程”,并高度重視南方喀斯特地區(qū)的生態(tài)治理。這些重點工程的全面展開,必將對西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善起到良好的促進作用。此外,至2004年,我國民族自治地方共建成國家級自然保護區(qū)108個,占全國的44.4%,面積達(dá)到7754萬公頃,占全國的87.4%。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計和對有關(guān)資料的分析,截至2006年底,民族地區(qū)退耕還林7350多萬畝,荒山荒地造林9570多萬畝,退牧還草1.9億畝。

四、完善民族自治地方政府生態(tài)環(huán)境管理自治權(quán)的舉措

雖然民族自治地方政府生態(tài)管理自治權(quán)的實施取得了較大成就,但仍存許多不足,如有關(guān)法律法規(guī)不盡健全,執(zhí)法中的科技因素介入不充分,部分政府行政人員的法治意識淡薄,相關(guān)法律責(zé)任欠缺剛度與信度,監(jiān)管乏力失位,政府官員以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取政績、升遷等。因此,民族自治地方政府應(yīng)從實際出發(fā),采取有效措施,解決現(xiàn)實問題,完善生態(tài)管理自治權(quán),助推民族自治地方生態(tài)環(huán)境建設(shè)事業(yè)不斷進展。

(一)完善民族自治地方生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護法律法規(guī)體系

根據(jù)我國《立法法》的相關(guān)規(guī)定,民族自治地方的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定生態(tài)環(huán)境管理的地方性法規(guī);民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化特點,制定生態(tài)環(huán)境管理的自治條例和單行條例;民族自治地方的人民政府,可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本行政區(qū)域的地方性法規(guī),就為執(zhí)行有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項和屬于本行政區(qū)域的具體生態(tài)環(huán)境管理事項制定地方政府規(guī)章。在現(xiàn)今民族自治地方生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護的立法實踐中,地方性法規(guī)、自治條例、單行條例并不鮮見,特別是為數(shù)不少的自治州、自治縣制定了諸多涉及森林、草原、礦產(chǎn)資源、水資源管理和沙區(qū)植物保護、野生動物保護、水土保持、造林綠化管護等單行條例。如此一來,在看似法制完備的情勢下,民族自治地方政府生態(tài)環(huán)境管理立法的內(nèi)驅(qū)力和自覺性稍顯不足。實際上,民族自治地方政府在生態(tài)環(huán)境管理立法方面是可以有所作為的:一方面,民族自治地方現(xiàn)行的關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的法律法規(guī)內(nèi)容較為粗略,多為原則性、指導(dǎo)性、概括性規(guī)定,很多細(xì)節(jié)需要地方政府規(guī)章加以落實方可使相關(guān)內(nèi)容嚴(yán)絲合縫,協(xié)調(diào)一致;另一方面,民族自治地方政府完全可以就所在區(qū)域內(nèi)施行的關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的法律法規(guī)的盲點、空白做出具體性的規(guī)定。因此,包括人民政府在內(nèi)的民族自治地方的立法機關(guān)應(yīng)各負(fù)其責(zé),相互補臺,完善本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護法律法規(guī)體系。

(二)建設(shè)生態(tài)環(huán)境管理電子政務(wù)系統(tǒng)

“電子政務(wù)系統(tǒng)是各種業(yè)務(wù)功能子系統(tǒng),是各個行政執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)和生產(chǎn)系統(tǒng),提供與執(zhí)法相關(guān)的業(yè)務(wù)處理、數(shù)據(jù)庫和相關(guān)資料查詢、執(zhí)法對象的管理等功能。”我國民族自治地方地形復(fù)雜、地域廣闊,貧困人口眾多且人員居住分散,致使生態(tài)環(huán)境破壞情狀加劇且難于監(jiān)控規(guī)制。“執(zhí)法實踐表明,現(xiàn)實中環(huán)境違法行為如土小企業(yè)違法生產(chǎn)具有反復(fù)性、游動性,某種行業(yè)甚至無區(qū)域性,如果信息不靈、缺少實地考察,即可蔓延成災(zāi)。在相鄰區(qū)域,如一個區(qū)域行動,相鄰區(qū)域不動,那么整個大局的違法行為難以制止。”因此,民族自治地方政府必須轉(zhuǎn)變工作思路,充分利用當(dāng)今的科技成果,建設(shè)生態(tài)環(huán)境管理電子政務(wù)系統(tǒng),以加強和鞏固執(zhí)法效果。具體說來,“要加快計算機網(wǎng)絡(luò)建設(shè),開發(fā)應(yīng)用現(xiàn)代微電子等高新技術(shù),利用數(shù)字化、信息化、智能化等現(xiàn)代科技手段開展各項執(zhí)法活動。這樣就能實現(xiàn)文明執(zhí)法建設(shè)上物化的目標(biāo),推進整體執(zhí)法水平的提升。”概括而言,在生態(tài)環(huán)境管理執(zhí)法中增加科技因素的介入對于民族自治地方生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護有如下益處:①加強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法覆蓋區(qū)域,使執(zhí)法力量擴及到村鎮(zhèn)等基層單位,消除死角,確保法律法規(guī)的有效實施,維護社會主義法制的尊嚴(yán)與統(tǒng)一;②宣傳有關(guān)生態(tài)環(huán)境管理的法律法規(guī),增強執(zhí)法人員和廣大民眾的法律意識,形成良好的社會風(fēng)氣,減少執(zhí)法阻力;③明晰執(zhí)法程序,降低執(zhí)法成本,實現(xiàn)透明執(zhí)法,便民執(zhí)法;④及時通報生態(tài)環(huán)境管理的案例、信息,滿足廣大民眾的知情權(quán);⑤便于傾聽群眾呼聲與意見,以不斷完善生態(tài)環(huán)境執(zhí)法管理工作。

(三)提高政府行政人員的法治意識

“法治意識是法治的內(nèi)在驅(qū)動力。法治意識的這種獨特性質(zhì),成為現(xiàn)代法治國家建設(shè)中不可或缺的因素。”由此觀之,法治意識對于完善我國民族自治地方生態(tài)環(huán)境管理自治權(quán)是至關(guān)重要的。但是,在現(xiàn)實生活中,民族自治地方政府中的一些行政人員法治觀念淡薄,缺乏依法行政、執(zhí)政為民的自覺性,官僚主義作風(fēng)仍在相當(dāng)范圍內(nèi)存在。“有的執(zhí)法隊伍在執(zhí)法過程中重權(quán)輕法、重情輕法、利高于法,公事私辦,正事邪辦,不給好處不辦事,給了好處亂辦事。”不難理解,行政人員法治觀念淡薄,將個人意志凌駕于法律之上,在日常管理工作中出臺決策草率、倉促,必然導(dǎo)致依法行政的能力水平低下,致使決策失誤頻頻發(fā)生,給民族自治地方的生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護造成了很大損失。尤值一提的是,民族自治地方的生態(tài)環(huán)境管理目前實行的是統(tǒng)管和分管相結(jié)合的多層次管理體制,執(zhí)法主體非常分散,難成合力,各自為政;加之缺乏明晰具體的分權(quán)規(guī)定,責(zé)任主體界定不明導(dǎo)致很多生態(tài)環(huán)境管理工作或者無人負(fù)責(zé),互相推諉,或者爭相執(zhí)法,矛盾叢生,造成執(zhí)法秩序混亂。應(yīng)該說,這樣的行政執(zhí)法現(xiàn)狀對于民族自治地方的生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護是非常不利的。

(四)強化生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護的法律責(zé)任

民族自治地方的生態(tài)環(huán)境管理工作任務(wù)重,難度大,主要原因之一就是違法違規(guī)者權(quán)責(zé)不一致,責(zé)任難以追究和落實,這里的違法違規(guī)者既有企業(yè)、個人等趨利主體,也有政府機關(guān)等管理主體。對于趨利主體與管理主體的違法違規(guī)行為,我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護的法律法規(guī)對其責(zé)任規(guī)定存有以下積弊:原則性規(guī)定多,具體性規(guī)定少,還存有一些空白與盲區(qū);重民事責(zé)任、行政責(zé)任,輕刑事責(zé)任;重組織責(zé)任,輕個人責(zé)任。所以,要想做好民族自治地方的生態(tài)環(huán)境管理工作,強化生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護的法律責(zé)任是非常必要和重要的:對任一違法違規(guī)行為都要規(guī)定有明確、具體、可行的責(zé)任條款,消除行為人置身法外、打“擦邊球”的僥幸心理;對任一違法違規(guī)行為都應(yīng)視其性質(zhì)、情節(jié)、后果追究相應(yīng)的責(zé)任,不能以錢免刑,以職代刑,將民事責(zé)任、行政責(zé)任與刑事責(zé)任混同、替代;在生態(tài)環(huán)境管理工作中瀆職、違法的行政人員不能因行政機關(guān)承擔(dān)了相應(yīng)的法律責(zé)任而免除他們個人應(yīng)予承擔(dān)的法律責(zé)任。

(五)加強對民族自治地方政府生態(tài)環(huán)境管理工作的監(jiān)督

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”可見,沒有監(jiān)督的權(quán)力必然會出現(xiàn)異化,會使看似嚴(yán)密無隙的法律形同虛設(shè)。就廣義來說,對民族自治地方政府生態(tài)環(huán)境管理工作的監(jiān)督既包括國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督,也包括中國共產(chǎn)黨、社會組織、公民個人以及社會輿論、大眾傳媒的監(jiān)督。民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立健全有關(guān)民族自治地方生態(tài)環(huán)境管理工作的監(jiān)督體制,在觀念、政策和制度上大膽創(chuàng)新,將方方面面的力量動員起來,整合監(jiān)督資源,形成監(jiān)督合力,轉(zhuǎn)變政府職能,創(chuàng)新監(jiān)督理念,以制控生態(tài)環(huán)境管理權(quán)力運行的全過程,防范、控制和矯治該權(quán)力的擴張、濫用。就狹義來說,在現(xiàn)階段,對民族自治地方政府生態(tài)環(huán)境管理工作的監(jiān)督尤應(yīng)注重政府內(nèi)部的監(jiān)督與人民群眾的監(jiān)督。政府是為人民服務(wù)的,民族自治地方政府從事生態(tài)環(huán)境管理工作的人員應(yīng)充分認(rèn)識到這一點,從內(nèi)心上接受監(jiān)督,不排斥監(jiān)督,才能真正把生態(tài)環(huán)境管理工作做好。

(六)改革干部考評機制

“相當(dāng)一段時期以來,我們把一個地區(qū) GDP指標(biāo)增減,作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn),甚至成為領(lǐng)導(dǎo)干部升遷去留的唯一標(biāo)準(zhǔn)。”殊不知如此一來,只要能把經(jīng)濟搞上去,付出什么樣的代價都在所不惜的思潮在民族自治地方領(lǐng)導(dǎo)干部的頭腦中暗流涌動。目前,民族自治地方重開發(fā)輕保護、只開發(fā)不保護、假開發(fā)真破壞、重建設(shè)輕管護的思想在一定程度上普遍存在,使得一些地區(qū)成規(guī)模人為破壞生態(tài)環(huán)境現(xiàn)象時有發(fā)生,生態(tài)環(huán)境惡化、劣化的范圍在擴大、程度在加深、危害在加劇的總趨勢仍沒有得到有效遏制。一些地區(qū)一邊退耕還林還草,一邊毀林毀草開荒。我們知道,“西部民族地區(qū)由于獨特的地理位置和氣候條件,生態(tài)環(huán)境十分脆弱,林草植被一經(jīng)破壞,治理難度大,有的甚至很難恢復(fù)。因此,要從改變生產(chǎn)方式這一源頭上減少污染物,走集約型、內(nèi)涵擴大再生產(chǎn)的道路,重視事前控制、源頭控制和多種環(huán)境介質(zhì)管理、全過程管理 (生命周期評價和管理),使環(huán)境管理從廢物、末端管理擴大到產(chǎn)品、源頭管理。從根本上進行治理,標(biāo)本兼治,實現(xiàn)生態(tài)平衡和良性循環(huán)。”所以,我們必須找到當(dāng)今制約民族自治地方生態(tài)環(huán)境管理的重要因素——領(lǐng)導(dǎo)干部的工作績效考評,科學(xué)設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn),“要將環(huán)境保護目標(biāo)考核納人干部政績考核體系之中,并將環(huán)保績效考核結(jié)果作為評價干部政績和干部升遷的重要參考指標(biāo),幫助地方領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀和科學(xué)的發(fā)展觀,減少地方政府和領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)境保護的不當(dāng)干預(yù),避免環(huán)境‘底線’(raee to the bottom)競爭”。也就是說,民族自治地方不能只把眼光拘泥于經(jīng)濟效益上,還要看重生態(tài)效益與社會效益協(xié)同發(fā)展,把生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護作為考核本行政區(qū)域內(nèi)各級行政人員工作績效的重要評價指標(biāo),甚至在生態(tài)環(huán)境異常惡劣地區(qū)實行領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境“一票否決制”,即即使獲得了巨大的經(jīng)濟效益,但生態(tài)環(huán)境沒有建設(shè)和保護好,領(lǐng)導(dǎo)干部的工作就應(yīng)被全盤否定,以如此“重拳”加大民族自治地方內(nèi)因上的生態(tài)環(huán)境治理,力求從根本上解決問題。

[1]國務(wù)院新聞辦公室.中國民族信息年鑒〔M〕.2005年創(chuàng)刊號.705.[2]宋才發(fā).中國民族自治地方政府自治權(quán)研究[M].北京:人民出版社,2008.81.[3]宋才發(fā).民族區(qū)域自治法通論[M].北京:民族出版社,2003.238.[4]宋才發(fā).民族區(qū)域自治制度重大問題研究[M].北京:人民出版社,2008.229.[5]張巨勇,馬林.民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)論[M].北京:民族出版社,2007.332.[6]張巨勇,馬林.民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)論[M].北京:民族出版社,2007.339.[7]國務(wù)院新聞辦公室.中國民族信息年鑒[M].2005年創(chuàng)刊號.384.[8]李曉飛.借助3G優(yōu)勢M2M助推行政執(zhí)法信息化[J].世界電信,2009,(11).[9]任貴平,劉西丹.試論建立環(huán)境執(zhí)法監(jiān)理網(wǎng)絡(luò)的必要性與可行性[J].環(huán)境保護,1999,(5).[10]董淑芳,王箭.試談地方政府實現(xiàn)文明執(zhí)法的對策[J].行政與法,2008,(12).[11]宋才發(fā)等.中國民族自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展自主權(quán)研究[M].北京:人民出版社,2009.555.[12]劉文光.民族自治地方行政法治建設(shè)中存在的問題及其對策[J].兵團黨校學(xué)報,2005,(2).[13](法)孟德斯鳩.論法的精神(上)[M],張雁深譯.北京:商務(wù)印書館,1982.[14]張秋水.建立政績考核新機制[J].發(fā)展研究,2007,(10).[15]朱新玲.論民族地區(qū)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的緣由及其內(nèi)涵特征與基本原則[J].市場論壇,2008,(4).[16]萬勁波,陳賽.論《環(huán)境保護法》的修改與環(huán)境法律制度的完善[J].長江流域資源與環(huán)境,2008,(4).

On the Management Autonomy of the Ecological Environment of Nationality Autonomous Local Government

Wang Leyu

The management autonomy of the ecological environment of nationality autonomous local government is a specific administrative power.According to the nation and the region’s political,economic and cultural circumstances and characteristics,the people’s government of nationality autonomous local use the power to manage the nation and the region’s works in ecological environment construction in accordance with“the Constitution”,“National Regional Autonomy”,“Environmental Protection Law”and rights provided by other laws.The content of the management autonomy of the ecological environment of nationality autonomous local government is very extensive.Fully implementing the power,nationality autonomous local achieved very significant achievements.In order to implement sustainable development strategies and step with the times,the people’s government of nationality autonomous local should make positive improvements facing its shortcomings.It contributes to better achieve the management functions of the ecological environment and promot the cause of ecological environment construction in nationality autonomous local getting a healthy and long-term development.

the people’s government of nationality autonomous local,the management of the ecological environment,autonomy,improvements

D633

A

1004-454X(2010)03-0013-006

〔責(zé)任編輯:陳家柳〕