讓預算陽光和真實

文/李煒光（天津財經大學財政系首席教授）

觀點撞擊

讓預算陽光和真實

文/李煒光（天津財經大學財政系首席教授）

預算決定著一國政治活動的范圍和方式，是一切政府行為的起點。所以，預算首先是個政治的和法律的問題，其次它才是經濟的問題。我們未來的預算，它應該“活在”陽光和真實之中。

有中國人高，且過去十多年中該國經濟發展速度跟不上中國，可是現在他們的收入翻了5倍，生活水平是中國的3倍。印度和巴西的增長速度也趕不上中國，但其生活水平卻是中國的兩倍。

由于缺乏預算約束，大量政府性資金至今游離于預算之外，隱瞞收支、私設小金庫、賬外設賬等違規行為不絕，那些倚賴預算外資金謀取利益的部門和單位，為維護自家對財稅的自由裁量權而顯示出的內在沖動，似乎令強大的中央權威也對其奈何不得。

那么，在預算問題上應當怎樣做才能得到社會公眾的諒解和支持呢？唯一的選擇就是法治化，讓人民參與到財稅預算問題的決策中來，這就涉及預算法的修訂、人民代表大會職責定位、預算透明度以及建立預算績效評價體系等問題。

我國現行《預算法》頒布于上個世紀90年代中期，部分法律條文已經過時，而須經人大審議批準的修訂工作卻長期止步不前。如，土地出讓金等大量非稅收入至今還沒有納入預算統一管理，這樣，人大代表們每年“一本正經”審議的那份年度預算報告，不過是全部財政資金的一部分而已。再如，人民代表大會介入預算的編制，只有最后的審批權，卻沒有修正權的條款。作為人民財富資源的保護者，沒有“預算修正權”，實際上也就沒有了其他權力。

歷史上為什么會產生議會？是因為有財政——錢袋子的問題要解決。議會代表人民，就怎么征稅和怎么安排預算問題作出決定，國王再不情愿，也不得不接受規則，因為人民有取舍的權力。

反觀我們的人民代表大會，對預算的監控職能卻還很缺位。雖然每年預算的編制從六、七月份就開始了，但人大介入預算已是來年的一月份前后，而到三月份全國人大開大會時，“預算盤子”已基本確定了。大會之上，人大會議上代表們審議預算報告的時間不過半天，此時，除了匆匆走過場，已沒有別的選擇，給人一種草草收場的感覺，一些人民代表對預算議題的漫不經心更令人憂慮。在人大會議上，難道還有比財稅預算問題更重大的問題么？

政府的財政支出規模與政府的工作效率之間并無正相關的關系，其實預算應關注的重點不是它的執行過程，而是它的結果，而我國以往的預算卻只注重資源投入的投向和投量，從未衡量過它的產出水平，也從未規定過產出目標和應達到的效果，這必然導致政府部門拼命要錢，也同時拼命“造錢”的現象。本人建議應在人大中設立專門委員會，聘請高水平的專家，掌握預算的全部信息，依據預算評價體系做出準確的分析測評并向社會隨時公布。

為了贏得公眾的信任，政府應把提升財政預算的透明度作為自己的一項法定的義務，并以制度的形式嚴格規范信息提供的時間和方式。相關的數據應當是準確的，它來自專門的政府會計核算和國家財務報告；它也是通俗的，用人人都看得明白的方式表達出來，應該不是很難的事情。

今后幾年，涉及領域最為廣泛的預算制度改革將成為我國結構改革的核心問題。歷史的關鍵時期終于到來。中國經濟與政治的前景如何，在很大程度上就看我們能不能在財稅領域掀起這樣一場偉大而深刻的變革了。