“百姓心目中的人大制度”調(diào)查與思考

□林龍

時隔10年，浙江省人大常委會辦公廳《浙江人大》雜志社又一次對“百姓心目中的人大制度”進(jìn)行問卷調(diào)查。通過兩次調(diào)查數(shù)據(jù)對比，我們可以看到人大制度發(fā)展的軌跡，感受到人大制度在人們心目中的變化。當(dāng)然，這種變化可能是微不足道，有些方面依舊難如人意。數(shù)據(jù)背后所隱含的諸多人大制度現(xiàn)實困境，耐人尋味，發(fā)人深省。

需要說明的是，兩次調(diào)查雖然問卷內(nèi)容大致相同，但是由于采取了不同的調(diào)查方法，有關(guān)數(shù)據(jù)不能簡單地進(jìn)行類比。根據(jù)問卷調(diào)查的經(jīng)驗，10年前，我們采用了入戶調(diào)查的方法，問卷中都是給定選項的問題，得出的數(shù)據(jù)相對比較樂觀；而此次則采取了計算機輔助電話的方法，有些問題不給選擇項，所得數(shù)據(jù)相對悲觀。當(dāng)然，調(diào)查數(shù)據(jù)所反映的情況，并不是浙江的特有，而是帶有一定的普遍性。

一、人大地位日益提高，作用不斷發(fā)揮，但離百姓的要求還有一定距離

近年來，人大地位日益提高，作用不斷發(fā)揮。這次調(diào)查表明，68.84%的被訪者認(rèn)為，近10年來人大的地位提高了。10年前的調(diào)查數(shù)據(jù)則是67.5%。這在一定程度上說明，“人大地位得到增強”已經(jīng)成為社會各界的一個共識。

關(guān)于人大作用發(fā)揮這個問題，10年前的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，51.8%的人認(rèn)為“人大發(fā)揮了應(yīng)有的作用”，這次調(diào)查有67.96%的人選擇了“是”，超出上次數(shù)據(jù)16個百分點。對比兩次調(diào)查數(shù)據(jù)，我們不難發(fā)現(xiàn)，這10年來，人大作用發(fā)揮得越來越好，并不斷得到民眾的認(rèn)同。

既然人大地位日益提高，作用有了較好發(fā)揮，那么當(dāng)百姓在生活中遇到委屈時，是否會找人大代表，會向人大求助，訴求自己的利益？可惜的是，兩次調(diào)查都沒能給出肯定的回答。

10年前的調(diào)查顯示，在生活中碰到冤屈會找人大的比例僅27.5%；而此次調(diào)查，比例達(dá)到了52.96%。這說明，10年間，人大的影響力越來越大，民眾更愿意通過人大和人大代表來表達(dá)自己的訴求。但是，調(diào)查數(shù)據(jù)同時表明，學(xué)歷與選擇“是”的成反比，其中研究生及以上學(xué)歷者有84.2%的人選擇“否”。

百姓不找人大代表幫助的原因是什么？這次調(diào)查表明，在生活中碰到冤屈不尋求人大和代表幫助的主要原因是“不認(rèn)識、不熟悉人大代表”和“作用有限，不能幫我解決問題”，比例分別為37.12%和33.80%。這說明，目前，人大代表與選民的聯(lián)系不夠緊密；人大和代表的表現(xiàn)，離百姓的要求依然有不小差距。此外，調(diào)查還表明，高學(xué)歷人群更愿意通過上訪、訴訟等渠道來解決現(xiàn)實問題。

客觀而言，“人大作用有限，不能幫百姓解決問題”的原因，首先是基于人大工作自身的特點。我們知道，人大一般不直接干預(yù)政府的具體工作，而是通過立法、聽取和審議工作報告、決定和決議等形式來推動某類問題的解決。因此，解決問題的效率可能不及政府的相關(guān)部門，從而給人“找人大不如上訪找政府”的印象。其次，在一些百姓普遍關(guān)注、社會反映強烈的熱點問題上，人大的介入往往慢半拍，甚至是集體失語，致使“找人大沒用”成為許多人的口頭禪。

此外，目前仍有相當(dāng)比例的當(dāng)選代表缺乏起碼的履職能力。對于他們而言，擔(dān)任人大代表首先是一種政治榮譽，而不是政治責(zé)任和政治事業(yè)。如此，百姓有困難又怎會想到人大代表？

還是那句老話，有作為才有地位。人大要想真正得到民眾的認(rèn)可，真正深入民心，關(guān)鍵是要充分行使好憲法和法律賦予的職權(quán)，在保障民權(quán)、維護(hù)民利、反映民意上發(fā)揮好整體的制度功能。唯有如此，“橡皮圖章”、“花瓶擺設(shè)”、“找人大沒用”等戲言才能成為歷史，有冤屈找人大也將成為更多人的堅定選擇。

二、參選率不容樂觀，民眾對選舉制度和人大代表熟悉程度較低

在人大代表換屆選舉中，較高的參選率往往被看做是選民民主意識強的表現(xiàn)。很長時間，高參選率一直被稱作中國民主的一大成果。

10年前的調(diào)查顯示，有77%的公民行使了自己的權(quán)利，參加過人大代表的選舉。此次調(diào)查，則只有36.4%受訪者參加過人大代表的選舉。離退休人員參加過選舉的比例最高，學(xué)生、個體商販比例較低。這一調(diào)查數(shù)據(jù)與選舉單位所公布的數(shù)字有很大的出入。據(jù)“官方”統(tǒng)計，我國不少地區(qū)的縣、鄉(xiāng)人大代表換屆選舉的參選率在90%以上，而此次調(diào)查竟低至三分之一。調(diào)查還顯示，當(dāng)問及我國哪一級人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生時（可多項選擇），有31.58%的受訪者認(rèn)為縣（市、區(qū)）代表，43.88%受訪者選擇鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。正確率最低的，恰恰是直選人大代表的農(nóng)民受訪者。

調(diào)查數(shù)據(jù)表明，我們當(dāng)前對參選率的估計過于樂觀。委托投票被濫用的現(xiàn)象可能還普遍存在，并且問題較為突出。有專家做過實地考察，發(fā)現(xiàn)委托投票的比例少則占百分之十幾，多則占百分之三四十。

此外，我們也注意到，在當(dāng)下，缺乏辯論、演講等形式的選舉，更多地呈現(xiàn)為一項“被動員式”的政治任務(wù)。而在農(nóng)村許多地方，選民參加投票更多是由于“一塊肥皂”、“一包香煙”等物質(zhì)的激勵。由此可見，公民的投票如果不是基于對政治感興趣或是表達(dá)自己的意志，而僅僅是走一下形式，拿一點蠅頭小利，那么“參選率居高不下，選民的厭選情緒日漸濃重”這一選舉怪象，也就不難解釋了。

毋庸諱言，選舉中存在的缺陷和不足，也直接影響了民眾對選舉制度和人大代表的熟悉程度。數(shù)據(jù)顯示，僅有22.8%的受訪者知道全國和省、市、縣人大5年換屆一次；66.42%的受訪者不知道（不認(rèn)識）自己所在選區(qū)選出的代表。而10年前的調(diào)查是，40.9%的被訪者不認(rèn)識所在選區(qū)的人大代表。這說明，選舉對于選民而言往往是“一選了之”、“選誰都一樣”。至于誰當(dāng)選了，選舉的程序是否合法，這些對選民而言都無關(guān)緊要。

值得一提的是，這些年來，在加強代表與選民聯(lián)系工作上，各地都做了很多努力。例如，開展代表述職、評議代表活動，建立人大代表履行職責(zé)登記制度等等。但從調(diào)查數(shù)據(jù)和實際效果來看，目前的工作依然不盡如人意。

三、民眾對人大期望值較高，但又不關(guān)注人大工作

隨著我國民主法治建設(shè)不斷推進(jìn)，人大制度建設(shè)發(fā)展完善，百姓心目中的人大逐步從“橡皮圖章”向有權(quán)威、有作為的“權(quán)力殿堂”演變。每年的全國和各地方人代會，總能聚集無數(shù)人的目光。人們通過網(wǎng)絡(luò)留言，通過短信、信件等方式，紛紛向代表反映情況，表達(dá)心聲，建言獻(xiàn)策。

當(dāng)前，面對各類社會矛盾和問題，人大如何有效地監(jiān)督政府工作，如何切實地保障民眾的權(quán)利？新形勢下，民眾對人大寄予了更多的期望，也提出了更高的要求。

這次調(diào)查顯示，51.18%的被訪者認(rèn)為人大的監(jiān)督作用發(fā)揮一般，10年前的調(diào)查數(shù)據(jù)是58.2%。兩次調(diào)查都表明，高學(xué)歷人群對人大監(jiān)督工作現(xiàn)狀不太滿意。

耐人尋味的是，一方面民眾對人大的期望越來越高；另一方面，民眾對人大常委會的職能和工作卻是漠不關(guān)心，甚至是一無所知（除了在人代會那幾天還有較高的關(guān)注熱情）。

這次調(diào)查顯示，96.16%的受訪者不知道浙江省人大常委會會議有哪些主要內(nèi)容；99.72%的受訪者說不出2003年以來浙江省人大在《浙江日報》公開征求意見的相關(guān)法律法規(guī)草案；98.70%的受訪者不清楚2003年以來浙江省人大組織開展的執(zhí)法檢查項目；99.08%的受訪者說不出近兩年來浙江省人大常委會聽取審議的有關(guān)專項工作報告……

近年來，浙江省人大常委會傾力開展的諸如立法公開征求意見、監(jiān)督工作讓百姓“點題”、執(zhí)法檢查上下配合等工作創(chuàng)舉，民眾的知曉度為什么會如此之低？調(diào)查數(shù)據(jù)背后的原因，令人深思。

客觀而言，目前，人大宣傳工作依然停留在較為傳統(tǒng)的形式上。程序性的報道多，深入挖掘的少；常委會組成人員原則性的建言獻(xiàn)策多，批評指責(zé)的少；被動式的宣傳多，主動出擊的少……人大的宣傳工作如果不能以百姓喜聞樂見的方式來開展，不順應(yīng)輿論宣傳的形勢和規(guī)律，一成不變、枯燥乏味、老方一帖，很容易讓人產(chǎn)生閱讀的疲勞。不知道、不關(guān)心、不了解人大工作也就不足為奇了。

需要強調(diào)的是，老百姓不關(guān)注人大工作的另一個原因，是人大工作本身的議題和老百姓所關(guān)心的社會熱點難點問題沒有很好地形成“交集”。各地人大常委會盡管開展了一些“開門立法”、公開征求監(jiān)督議題等工作，但是由于缺乏廣泛的宣傳和前期的充分準(zhǔn)備，實際參與的人寥寥無幾。有關(guān)議題實際上依然是會議桌上小范圍討論而定的。毋庸諱言，這樣的自彈自唱，本身就缺乏民意基礎(chǔ)，又怎能引起民眾的廣泛關(guān)注？

由此可見，要讓民眾關(guān)注人大工作，我們不僅要改革原來的宣傳模式，更應(yīng)該改進(jìn)現(xiàn)有的民意收集、整合機制，大膽引入網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、計算機輔助電話調(diào)查等現(xiàn)代化的民意調(diào)查方法，讓人大工作的議題真正切合百姓的需求。

無論是兩次問卷調(diào)查所反映的問題，還是現(xiàn)實中遇到的各種難題、困境以及民眾對人大的期望，種種跡象顯示，人大制度建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。